С подРУЧНЫМ бюджетом

Проект государственного бюджета, который уже прошел первое чтение в Верховной Раде и готовится к принятию в целом, вызывает двоякие чувства. С одной стороны, радует довольно объемное и детализированное изложение бюджетной политики правительства. С другой - не покидает ощущение некоторого обмана. И вопрос не только в том, что отдельные показатели в разных документах не совпадают, - в нынешних условиях безусловного утверждения любых правительственных документов бессловесным парламентским большинством качество их оставляет желать лучшего. И не только в неестественно оптимистичных темпах роста ВВП, которые, кажется, полностью игнорируют глобальные угрозы. И не только в традиционно катастрофических показателях местных бюджетов - по разным подсчетам, их дефицит составляет от 18 до 25 млрд. грн. Центр никогда с уважением к самоуправлению не относился, а сейчас - и подавно. Более того, содержание местных властей на коротком поводке в предвыборный год очень выгодно - меньше артачиться будут. А то, что нет средств на обновление хронически изношенной инфраструктуры, можно повернуть даже в свою пользу - МЧС залатает все пробоины, пусть и значительно дороже, чем при плановом ремонте, зато героически, с правильной телекартинкой, возможностью пристыдить предшественников и бестолковых местных руководителей.

Ощущение несовершенства остается скорее от завышенных ожиданий от документа, который должен был бы опираться на обновленный Бюджетный кодекс, преподносившийся нынешней властью еще год назад как образец начатых реформ.

На самом деле проект сверстан в традициях прошлых лет. Нов­шеством можно считать подачу вместе с проектом государственного бюджета законопроекта «О Госу­дарственной программе экономи­ческого и социального развития Украины на 2012 год и основных направлениях развития на 2013 и 2014 годы». Документ интересный, объемный, но напоминает скорее декларацию, чем инструмент политики. Небольшой пример - в разделе «Государствен­ная поддержка экономического развития регионов» установлен алгоритм распределения выделенных на инвестиционные проекты средств между регионами. В частности, предполагается, что 80% распределяется пропорционально количеству населения, проживающему в соответствующих регионах, а 20% идет на преодоление депрессивности отдельных территорий. Если же посмотреть на приложение к проекту закона о госбюджете, то в части субвенций на социально-экономическое развитие о какой-либо формуле говорить не приходится - львиная доля субвенций (900 млн. из 2,6 млрд.), как и в прошлом году, выделяется АРК. Остальные средства распределены между отдельными административно-территориальными единицами вообще не понятно по каким приоритетам.

Интерес к государственной программе оправдан также желанием увидеть среднесрочное бюджетное планирование, которое предусмотрено Бюджетным кодексом и которое ожидалось с учетом его названия. К сожалению, конкретных показателей по бюджетным программам на 2013 и 2014 годы нет, поэтому весомость документа сводится к декларации намерений. Что и не удивительно, если учесть, что за бюджет отвечает Министерство финансов, а за государственную программу - Министерство экономического развития и торговли. А органа, который подчинялся бы вице-премьеру или даже самому премьеру и гармонизировал эти два до­кумента, или же нет, или такая задача перед ним не ставилась.

Что-то все же не играет в административной реформе, так хорошо разрекламированной. Кстати, о ней. В приложениях к государственному бюджету есть интересный документ - бюджетные запросы. Они составлены в перспективе до 2014 года. Так вот, по большинству областей количество служащих местных государственных администраций увеличивается, что только подтверждает хорошо известный тезис - все реформы, ставящие перед собой цель сокращения аппарата, заканчиваются его расширением. Вообще это приложение незаслуженно обделено вниманием общественности. А в действительности это единственный документ, где можно ознакомиться с изложением программ в формате, предусмотренном программно-целевым методом. И узнать о миссии каждого министерства или другого государственного учреждения. Выяснить, например, почему увеличиваются расходы на органы прокуратуры, - потому что их количество вырастет, начиная с 2012 года, на 10%. А вот СНБО сокращают - очевидно, его услуги администрации президента уже не нужны. Только вот статус документа какой-то непонятный. В соответствии с Бюджетным кодексом бюджетный запрос - вспомогательный документ, «хотелка от распорядителей средств», поэтому он должен быть составляющей пояснительной записки к бюджету, а не полноправным приложением к нему.

Если вернуться к требованиям Бюджетного кодекса в новой редакции, то финансовые нормативы бюджетной обеспеченности должны рассчитываться на основании государственных социальных стандартов и нормативов, устанавливаемых законом и другими нормативно-правовыми актами (ст. 94 БКУ). Но в проекте государственного бюджета нет ни перечня нормативных актов, учитывавшихся при расчете, ни самих стандартов, ни административно-территориальных единиц, на базе бюджетной сети которых проверялась жизненность этих нормативов. Конечно, это непросто сделать, но у Минфина был для подобной работы целый год.

Если рассмотреть внимательно, как рассчитываются эти самые нормативы, то с грустью можно констатировать, что, кроме образования, нормативы по которому никогда и не рассчитывали в соответствии с Бюджетным кодексом, коррозия потихоньку разъедает и другие отрасли. В частности, в расчетах по здравоохранению появились дополнительные расходы на учет экологических особенностей для некоторых регионов. Припоми­нается, такое предложение появилось еще в начале века, но тогда представленные результаты исследований показали, что болезни органов дыхания, связанные с неблагоприятной экологией, резко меняются, как только пересекают границы некоторых соседних областей, хотя техногенная нагрузка на самом деле там одинаковая. Тогда инициаторам предложили, что лучше взимать плату за загрязнения и внедрять за счет этого «зеленые» технологии. Но власть сменилась. Теперь, как в лесу, - все звери равны, но есть более равные. А чтобы эти нововведения не мозолили глаза, к проекту бюджета не прилагаются таблицы расчетов.

Как и предполагалось, на пилотный проект реформирования системы здравоохранения в трех областях и Киеве выделили дополнительно миллиард, из этих средств две трети скрыто в расчетах трансфертов. Теперь многие руководители областных управлений здравоохранения других областей кусают локти: надо было соглашаться на эксперимент - дополнительные деньги получили бы. А будет ли с этого толк - это уже как политическая карта ляжет, индикаторы успеха так и не определены. Но повод требовать от центра дополнительные средства благородный - эксперимент все-таки.

А центр и не против, чтобы его просили. Симптом - отсутствие в проекте закона планов мобилизации доходов государственного бюджета от налога на прибыль и акциза в разрезе регионов. А от их (этих планов) выполнения зависит размер премии областям, согласно статье 108 БКУ. Итак, эти планы будут корректироваться в процессе выполнения бюджета в зависимости, очевидно, от того, как региональное руководство центральное попросит. Кстати, подобная норма существовала несколько лет назад в законах о государственном бюджете, но Виктор Пинзеник настоял на ее отмене как чрезвычайно коррумпированной.

Не забыли в правительстве и поручение президента о создании Фонда регионального развития. Определили даже виртуальный источник - перевыполнение плана приватизации, который составляет 10 млрд. грн. Правда, что на этот раз продадут, неизвестно - Укрте­ле­ком уже «уплыл», а Ощад­банк рос­сияне хотят купить за бесценок. За Почаевскую лавру, тоже от Мос­ковского патриархата, денег не дож­дешься, поэтому средств для фон­да, скорее всего, не будет. Может, и хорошо, потому что мороки с ним много, зато президента можно успокоить - поручение выполнено.

Есть и приятная новость. В качестве компенсации от ликвидации транспортного налога на следующий год предусмотрены субвенции на капитальное строительство и ремонт дорог в общем объеме
2,3 млрд. грн., причем в разрезе всех местных бюджетов, с распределением по формуле и даже с нормативами ежедневных отчислений. Хотя, с другой стороны, зависимость от центра усиливается - в этом году дали, в следующем могут и забыть.

Но вернемся к макропоказателям. Слишком большой дефицит бюджета - свыше 30 млрд. грн., то есть почти 9% всех его расходов. Еще 30 млрд. - обслуживание долга, сумма, превышающая расходы государственного бюджета на образование и здравоохранение, вместе взятые. Причем эти непродуктивные расходы стремительно увеличиваются по годам (в 2008 году - 15 млрд. грн., в 2009-м - 23 млрд.). Очень неприятная структура государственного долга, львиную долю которого составляют внешние обязательства. Размы­тость программ, огромный скрытый дефицит от необеспеченных социальных гарантий - все это признаки того, что Минфин, скорее всего, не будет финансировать все программы государственного бюджета, о чем свидетельствуют тенденции уже 2011 года. Следо­вательно, ожидается ручное управление, особенно активное перед выборами.