Рынок земли: в ожидании законодательного чуда

В начале 2011 года призрак рынка земель сельс­кохозяйственного назначения наконец начал приобретать более конкретные очертания. В течение почти десяти лет моратория на продажу таких земель юридическая модель рынка практически не развивалась, только мораторий, подобно лишаю, распространялся на все новые земли и отношения. И вот наконец наиболее влиятельные фигуры украинского политикума открыто заговорили о недопустимости моратория, его антиконституционности, о необходимости превращения земли в товар и введения рынка земли с целью содействия развитию отечественного агропромышленного комплекса и сельских территорий.

Однако без неожиданностей не обошлось. Тот рынок земли, который в самых общих и существенных чертах предусматривался Земельным кодексом Украи­ны (в редакции 2001 года), значительно отличается от рынка, предлагаемого сейчас власть имущими.

Довольно интересно наблюдать, как проходят законотворческий процесс и кампания в поддержку рынка. Во-первых, в марте 2011 года парламентское большинство отклонило три законопроекта о рынке, ранее зарегистрированных в ВР. Таким образом, правящая партия полностью взяла на себя ответственность за тему рынка земли: и за законодательное обеспечение, и за его введение, и за функционирование рынка. Думаю, что стремление нашей власти сконцентрировать в пределах двухцветной команды максимум полномочий может свидетельствовать либо о непонимании степени ответственности властного монополиста, либо об отсутствии намерений такую ответственность на себя брать.

Во-вторых, проект «большевиков» до сих пор циркулирует в обществе в виде полуофициальных публикаций - ни правительство, ни президент пока не представили обществу своего видения рынка, а таким видением должен быть проект закона, зарегистрированный в Верховной Раде. И удивляться тут тоже не стоит: еще не так давно один из министров обещал корпорациям право покупать до 10 тыс. га в «одни руки», остальное - на «дочек» и в аренду, а теперь только граждане и фермерские хозяйства смогут покупать землю. Предыдущие версии законопроекта содержали нормы о создании суперлатифундиста в виде «государственного специализированного учреждения», которое, по сути, брало на себя функции, возложенные Конституцией Украины на государственные органы и органы местного самоуправления. В доступной нынче версии законопроекта нет одиозного «учреждения», но его чрезвычайно привлекательные функции по распоряжению государственными землями сельхозназначения переданы Государственному агентству Украины по земельным ресурсам. Эти и другие метаморфозы проекта свидетельствуют, по нашему мнению, о том, что властная команда, несмотря на формальную монолитность, еще не сформулировала единое видение рынка.

Вместе с тем у создателей проекта очень мало места для маневра: ведь цель закона о рынке земель - не снятие моратория, как кое-кто считает, а выполнение программы экономических реформ президента Украины. А она четко предполагает: не допустить обезземеливания крестьян. Вот под этим углом зрения и нужно изучать законопроект (или те его варианты, которые сейчас курсируют по Интернету).

Соответственно, цель законопроекта следующая: сделать владение землей более привлекательным, чем ее продажа. Именно поэтому проект ограничивает круг потенциальных покупателей земли.

В первую очередь из этого круга исключены юридические лица. Это означает, что закрыты двери, через которые к владельцам земли и агропромышленного комплекса Украины могли прийти настоящие деньги, такие деньги, которых в Украине никогда не было, которых не принесут IPO и другие фондовые инструменты. Обосновывается такой запрет тем, что через юридических лиц украинскую землю могут заграбастать иностранцы. Не будем предвзятыми к авторам проекта: подобный «территориальный инстинкт» присущ почти всем народам, и пренебречь им они согласны лишь в рамках супранациональных объединений (как, например, Евросоюз, где граждане любого государства - члена ЕС - имеют право свободно покупать сельскохозяйственные земли в любом другом государстве - члене ЕС).

В то же время фермерские хозяйства, являющиеся юридическими лицами, могут получить право покупать землю. Что это означает? Кроме содействия фермерскому движению, это также означает, что зажиточные граждане Украины таки смогут создавать латифундии. Ведь одновременно с разрешением покупать землю фермерские хозяйства получат и разрешение покупать другие фермерские хозяйства, вместе с землей. Соответственно, ограничение площади земель в собственности одного лица довольно условно, ведь считается лишь прямое владение, а опосредствованное, через третьих юридических лиц, учитываться не будет. Так что заграбастать землю все же можно, но только своим, родным, украинцам. Будут ли проверять при регистрации права на землю наличие второго гражданства - сомнительно; двойное гражданство в Украине якобы запрещено, так что формально оно не может существовать. Но если бы не было в Украине спроса на второй, более дружественный флаг, не было бы и рынка вторых гражданств и подданств. Но это так, уже из сферы домыслов...

Вторым инструментом для ограничения рыночной активности стало внедрение многоуровневой системы преимущественного права. Напомним, что преимущественное право - это право определенных законом лиц первыми приобрести землю, предложенную к продаже, на объявленных владельцем условиях; остальные лица могут такую землю купить только в том случае, если субъект преимущественного права откажется. Опять-таки, это не изобретение украинского законо­творчества. преимущественное право предоставляется государству, местным общинам, соседям, арендаторам и другим лицам законами многих других государств.

Отличие украинского преимущественного права заключается в следующем: государство и местные общины получают его без каких-либо ограничений. При осуществлении этого права государство и местные общины (то есть местные советы) не связаны ни зонированием, ни территориальным планированием, ни инфраструктурными проектами. Им предоставлено право покупать любой предложенный к продаже участок. Соответственно, реализация такого суперправа полностью отдана на «усмотрение» чиновников (или «смотрящих»?).

Какие недостатки именно такого подхода? Во-первых, как мы уже отметили, это ограничивает рыночную активность (соответственно, и цены на землю, и экономический эффект от введения рынка). Во-вторых, это является базой для коррупции: чиновники смогут торговать отказом от преимущественного права (именно это наблюдается у наших северных соседей). В-третьих, по заказу заинтересованных лиц чиновники смогут формировать массивы земли для передачи в аренду таким лицам. В-четвертых, доступ к земле значительно усложняется, особенно для новых игроков аграрного бизнеса... В-пятых... Но разве не достаточно первых четырех пунктов?

Еще одной из мер, призванных сделать владение землей более привлекательным, чем продажа, является повышение доходов владельцев земли, то есть прежде всего арендной платы. На сайте Госземагентства уже был обнародован проект постановления Кабинета министров, предполагающий существенное повышение средней нормативной стоимости земель сельхозназначения примерно до 20 тыс. грн. за гектар. Соответственно, средняя минимальная арендная плата составит 600 грн. за гектар в год. Кроме того, предлагается дополнить ст. 409 Гражданского кодекса положением, что плата за пользование чужим земельным участком для сельхозпотребностей (эмфитевзис) не может быть меньше 5% от нормативной оценки (кстати, сегодня крупные компании платят и больше). Так что можно ожидать, что владельцы земельных паев будут ориентироваться именно на такую минимальную ставку, и тогда арендная плата может составить и до 1000 грн. в год.

Конечно же, нельзя не приветствовать повышение доходов крестьян, но отметим, что на 21-м году земельной реформы ставка арендной платы уже давно должна была бы превратиться в функцию конкуренции, а у нас она до сих пор остается продуктом административного влияния. А значит, арендные отношения в целом в Украине все еще находятся под сильным влиянием административного фактора и как такие открыты для злоупотреблений, рискованны и - что неудивительно - не демонстрируют свой потенциал. Как и в других сферах, в этой все еще мало свободы и прозрачности.

Также невозможно обойти вниманием тот факт, что проект закона предоставляет значительные полномочия Госземагентству. Этого регулятора наделяют сугубо рыночными функциями (купля-продажа земли, предоставление земель в аренду); кроме того, имея преимущественное право на приобретение земельных участков сельхозназначения, находящихся за пределами населенных пунктов, этот орган рискует превратиться в настоящего теневого дельца земельного рынка (все основания для этого перечислены выше). Мы уже не упоминаем о роли агентства на рынке земель населенных пунк­тов. В целом отметим следующее: всемогущий властный орган на каком-либо рынке этот рынок уничтожает, ведь краеугольным камнем рыночных отношений является свобода и равенство сторон.

Это не означает, что на рынке не должно быть регулирования. Наоборот, рынок требует регулирования, без регулирования рынок также теряет эффективность. Но целью регулирования является поддержка свободы, равенства сторон и обеспечение общественных интересов. Лишь тот факт, что преимущественное право предоставлено государству без каких-либо оговорок, свидетельствует: наше регулирование может обеспечивать любые интересы - общественные, государственные, частные, корпоративные...

Это общие замечания к самым важным положениям проекта закона. Кроме замечаний по сути, есть и замечания по форме. Удивительно, что документ, который представляют как произведение правительственного - ожидаемо профессионального - законотворческого мышления, содержит ошибки. Среди них мы отметим следующие:

- вынесение темы рынка в отдельный закон. Все эти вопросы можно было бы замечательно урегулировать действующим Земельным кодексом. Увеличивая количество норм, мы не добавляем эффективности регулированию, наоборот, мы ее снижаем, создавая новые и новые коллизии и привнося неопределенность в земельные отношения. Легендарный спартанский законодатель Ликург, законы которого действовали несколько столетий и сделали Спарту сильнейшим государством Эллады, запрещал записывать законы. Он считал, что справедливые и правильные законы не требуют записи, поскольку сразу превращаются в обычай;

- объединение в одном законе норм о рынке земель сельскохозяйственного назначения и рынке земель населенных пунктов (последний, кстати, давно уже работает). Это абсолютно разные сферы; почему-то сельское хозяйство и градостроительство не объединили одним законом и одним министерством, а вот с землей для соответствующих потребностей это оказалось возможным. Данное замечание, пожалуй, можно добавить к общим нашим размышлениям о степени осознания власть имущими своей ответственности;

- включение в проект норм о консолидации земель. Дело, безусловно, важное, но не является предметом этого закона; соответствующим нормам место в Законе Украины «О землеустройстве».

Напоследок хотелось бы сказать что-то успокаивающее. Но успокаивающим является лишь одно: мораторий не будет снят завтра. Считаем, его отменят не ранее 1 января 2013 года, по крайней мере, это предусмотрено текстом, попавшим нам в руки как проект закона Украины «О рынке земель». Этому есть несколько причин, среди которых и незавершенность работы над кадастром и реестром прав, и приближение выборов в ВР. Таким образом, время еще есть. Хотелось бы верить, что Украина это время не потратит, как всегда, на ожидание очередного законодательного чуда. Возможно, украинцам уже пора понять, что законодательных чудес не бывает.