ЗЕМЛЯ МОЯ? ЗЕМЕЛЬНЫЙ КОДЕКС ПРИНЯТ. ПРОБЛЕМЫ ПОКА ОСТАЮТСЯ...

Нужно было присутствовать в стенах Верховной Рады, чтобы почувствовать значимость происходящего. Депутатскому корпусу, поддерживающему земельную реформу, пришлось выдержать настоящий штурм со стороны левых, которые, казалось, рванулись в последний и решительный бой. Досталось даже системе подсчета голосов «Рада», которая в четверг была выведена из строя. Но голосование «вручную» показало, что большинство народных депутатов поддерживают новую редакцию Земельного кодекса. Более того, удалось проголосовать документ не только во втором чтении, но и в целом. Теперь следует ожидать решения Президента, а затем, что вполне реально, разбирательств по земельному вопросу в Конституционном суде – вряд ли левые так просто откажутся от дальнейшей борьбы за землю. Повод для спора найдется. Самое простое – возмутиться нарушениями регламентных норм…

Даже если представить, что все проблемы для вступления в силу нового Земельного кодекса решены, нужно отдавать себе отчет, что нормы этого архиважного документа несовершенны. Специалистам об этом хорошо известно. Как знакомы им и проблемы, на которые натолкнулась земельная реформа.

Можно ли арендовать право?

Самые существенные земельно-правовые проблемы связаны с введением института земельных долей (паев). «Узаконенные» Указом Президента «О порядке паевания земель…» от 8 августа 1995 г. №720 паи привели к первым конфликтам уже в следующем году.

Казалось бы, формулировка указа достаточно четкая (право на пай имеют только члены предприятия), однако породила массу проблем. Колхозник, пять лет проработавший в хозяйстве, не был его членом, утеряны протоколы собраний о приеме в члены КСП, непонятно, кого считать членами КСП, образовавшегося путем приватизации совхоза. Добавьте к этому отнюдь не редкие (и часто небезуспешные) попытки включить в список членов КСП, имеющих право на пай, чиновников различного ранга и родственников председателя хозяйства. Приплюсуйте проблемы целых хозяйств, сформированных наполовину и больше из переселенцев из Чернобыльской зоны, а также проблемы возвратившихся на родину крымских татар… Неудивительно, что из доброй сотни хозяйств в разных регионах Украины, которые объездил автор, не встретилось ни одного, где бы не пришлось корректировать списки собственников земельных паев. А в методических материалах нескольких проектов технической помощи, занимавшихся земельной реформой в Украине (выполнявшихся, в частности, МФК и корпорацией Ронко), не последнее место занимали специальные бланки претензий о праве на пай и инструкции по работе с ними.

Впрочем, это довольно мелкие проблемы по сравнению с желанием части крестьян выделить свою земельную долю в натуре, то есть получить конкретный земельный участок. Весной прошлого года в составе небольшой делегации, в которую входил и британский консул в Украине г-н Джон Батт, мы объездили несколько хозяйств Житомирской области. К нам подходили собственники паев, которые месяцами не могут начать пахать собственную землю. Прямые отказы в выделении земли, бюрократическая волокита, открытое сопротивление председателей КСП, если и выделявших землю, то самую плохую и удаленную от села. Не думаю, что Житомирская область в этом отношении была худшей в Украине. Причина же всех проблем «единоличников», пожелавших реализовать свой пай, крылась в недостаточной нормативной базе. Новый Земельный кодекс, как линия горизонта, удалялся с приближением к нему, специальных законов не было, а многие нормативные акты (в том числе и о порядке определения земель для первоочередного выделения) носили рекомендательный характер.

Если выделение земельных долей в натуре касалось только части крестьян, то вопросы аренды волновали большинство. Впервые правовой феномен аренды паев появился в Указе Президента от 15 декабря 1998 года «О гарантировании защиты экономических интересов и улучшении социального обеспечения крестьян-пенсионеров, которые имеют право на земельную долю (пай)» и был закреплен в Указе от 3.12.99 г. Фигурирует аренда паев и во многих последующих нормативных актах МинАП и Госкомзема.

Само понятие «пай» предполагает право требовать выделения соответствующей доли земли или имущества, находящихся в коллективной собственности. А право по своей природе не может быть предметом аренды. Поэтому подмена понятий и соответственно применение законодательных норм по аренде земли (земельных участков) к аренде земельных паев неправомерны. Тем временем количество договоров аренды земельной доли исчисляется уже миллионами. Возможно, это не так уж страшно (с неюридической точки зрения). Главное, что земля обрабатывается, а собственники паев получают за них определенную плату.

О парцелляции земель

Уж не знаю почему, но при наличии центрального органа исполнительной власти (Госкомзема), одной из основных задач которого является координация проведения земельной реформы в Украине, многие вопросы земельной реформы инициируются и решаются Министерством аграрной политики. По крайней мере, инициатива выделения в натуре всех земельных долей пришла не из Музейного переулка, а с Крещатика. Инициатива достаточно простая и радикальная — все проблемы с земельными паями можно решить, превратив их в земельные участки и заменив, соответственно, земельные сертификаты госактами на право частной собственности на землю. Да, действительно, это решит многие проблемы. Но породит (и уже породило) многие другие.

Прежде всего, нужны деньги. И не просто на замену одного документа другим (что в масштабах Украины тоже немало), а на разработку соответствующих проектов, вынесение границ земельного участка в натуру, изготовление землеустроительной (включая картографическую) документации, оценку земель. Последнюю, кстати, не выполнишь в кабинете, нужно брать сапоги и идти в поле. А с учетом того, что в Полесье, например, на одном поле может быть десяток агрогрупп почвы, а нормативно-методическое обеспечение оценки земель, мягко говоря, оставляет желать лучшего… В общем, денег нужно немало. А кто будет платить?

По действующему законодательству платить должен будущий собственник земельного участка, в нашем случае — рядовой крестьянин. Сколько? Зависит от многих факторов, в частности от состояния планово-картографического материала и, соответственно, необходимости его обновления или корректировки. Но в большинстве случаев, независимо от цены, крестьянин платить не захочет. Понимая это, правительство ищет доноров за океаном, что весьма непросто, учитывая отношения Украины с МВФ и Всемирным банком, «кассетный скандал» и события 11 сентября.

Но даже если найдутся деньги, удастся решить организационно-технические проблемы, убедить крестьян в том, что госакт — это круче, чем земельный сертификат, нужно ли это делать? Сразу отвечу — нет. Причина первая — большинство крестьян не хочет стать фермерами и вообще предпринимателями. Так зачем навязывать собственность тому, кому она не нужна? Одно дело — приусадебный участок и так называемые «излишки» сельскохозяйственной продукции, реализуемые на рынке, и совсем другое — товарное производство с бухгалтерским учетом, налогами и прочей головной болью. О том же, чтобы вся земля была разделена на приусадебные участки, речь, конечно же, не идет.

Причина вторая — необходимость соблюдения земельного законодательства. В соответствии с действующим Земельным кодексом границы каждого земельного участка должны быть вынесены в натуру. Говоря обычным языком, между двумя собственниками земли должна быть межа. Пусть даже узкая, но должна быть. Кроме того, каждый землесобственник, естественно, должен иметь доступ к своему участку. То есть к нему должна быть дорога. Вот и прикиньте, сколько земель сельскохозяйственного назначения будет выведено из оборота этими межами и дорогами.

Эту проблему хорошо понимают в правительстве. Так же хорошо, как и то, что о реальной парцелляции (дроблении) земель речь не идет. Уже давно опробован метод, окрещенный «кілкуванням», согласно которому границы не реально выносятся в натуру, а только обозначаются колышками по краям поля. Да и само так называемое «паевание в натуре» происходит только на карте, а вся или большая часть распаеванной земли продолжает использоваться одним хозяином. Но что произойдет, если собственник (или его наследник — большинство крестьян далеко не молоды) уже не пая, а земельного участка, расположенного в середине поля, не захочет продлевать договор аренды?

Ни одна из описанных проблем не является тупиковой. Так, для решения последней необходимо развитие известного по гражданскому праву института общей долевой собственности в отношении земли. Прямое применение норм Гражданского кодекса к земельным отношениям, к сожалению, не всегда возможно. Для этого необходимо, прежде всего, чтобы новый Земельный кодекс вступил в силу.

Возвращение крепостного права

Больше всего противились земельной реформе те, кто 84 года назад проводил реформу под позаимствованным у эсеров лозунгом «Землю — крестьянам!» А те, кого трудно упрекнуть в коммунистической идеологии, казалось, снова взяли этот лозунг на вооружение на рубеже тысячелетий. Вот только досталась ли земля крестьянам?

Давайте рассмотрим нововведения, принятые Верховной Радой уже в этом году. Первое из них — это Закон «О сделках по отчуждению земельной доли (пая)». Законом было запрещено любое отчуждение (продажа, мена, дарение) земельных долей «до урегулирования порядка реализации прав граждан и юридических лиц на земельную долю (пай) Земельным кодексом Украины». Таким образом, законодатель существенно ограничил один из компонентов собственности — право распоряжаться ею. Сам по себе этот закон, может быть, и неплох. Ведь действительно, вопросы реализации права на пай законодательно не урегулированы (хотя в указах Президента, да и в самом земельном сертификате, написано, что земельная доля может быть объектом купли-продажи, мены, дарения, залога), действительно были злоупотребления, когда земельные паи скупались за бесценок (впрочем, подавляющую часть этих договоров купли-продажи можно признать недействительными, так как не было соблюдено преимущественное право покупки паев сособственниками — другими членами того же КСП). Но вместе с еще одним законом…

Законом Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О плате за землю» от 8 февраля 2001 г. слово «земли» в нескольких статьях закона заменили словами «земельных участков, земельных долей (паев)». В результате миллионы собственников земельных долей одновременно стали плательщиками земельного налога. Представить социальные проблемы такого нововведения было несложно. И потому статью 12 («от земельного налога освобождаются») закона дополнили пунктом 20: «…владельцы… земельных долей (паев)… при условии передачи… и долей (паев) в аренду плательщику фиксированного сельскохозяйственного налога».

Но главный результат почти одновременного (с разницей в 10 дней) принятия этих законов состоит в том, что крестьяне, которым запретили продавать или дарить свои паи (даже ближайшим родственникам), оказались перед дилеммой — выделять земельный пай в натуре (заплатив немалые для сельского жителя деньги, потрепав нервы в борьбе с бюрократической машиной и получив участок у черта на куличках, который нечем обрабатывать и к которому нечем добраться) и платить земельный налог или заключать договор аренды с родным колхозом (предприятием — правопреемником КСП). А последний заключается, как правило, не на один-два года. В некоторых хозяйствах даже задумались — а не поставить ли планку срока действия договора на верхнюю отметку, предусмотренную статьей 17 закона «Об аренде земли», — не более 50 лет? Ну чем не крепостное право?

Есть у реформы начало, нет у реформы конца

Остается надеяться, что эпопея с Земельным кодексом всерьез приблизилась к завершению. А законопроект №5285, как его предшественники, уже не будет благодатной почвой не только для банальных драк у парламентской трибуны, но и фишкой для политических игр. Скорость, с которой был проголосован кодекс, не дала возможности похоронить его многочисленными поправками, в том числе и «с голоса». Впрочем, без поправок все равно не обойтись, ибо принятый кодекс все еще далек от совершенства. Очень скоро их вынуждены будут поставить на повестку дня парламента. Это осознают и сами законотворцы. Ведь никому не секрет, что принятая редакция Земельного кодекса – результат компромисса различных интересов. Чего стоит, например, определение земельной доли в пункте 5 статьи 4 законопроекта — «не выделенная в натуре доля земельного участка с земель сельскохозяйственного назначения, которая учитывается в условных (кадастровых) гектарах и имеет денежное выражение». Не говоря о юридических тонкостях, это определение просто противоречит понятию земельного участка, данному в пункте 3 той же статьи — «часть земной поверхности с установленными границами, определенным местоположением, с определенными относительно нее правами». А последствиями такого противоречия станет, в частности, закрепление двойного налогообложения земли — когда плату за землю будут вносить и собственник паев, и предприятия, использующие эту землю.