Реформирование лесоводства: от деклараций к практическим действиям

За годы независимости в Украине периодические декларации о реформировании ее лесного хозяйства так и не стали мотивационным фактором для кардинальных действий. Последствия перманентного "реформирования" к положительным сдвигам не привели. Существенным сдерживающим прогресс фактором в этом вопросе является также несовершенство отечественного земельного, налогового и лесного законодательства.

На протяжении четверти века провозглашаемое реформирование проходит под лозунгом "государственное управление лесами", которое стартовало еще в далеком 1918-м, а во времена независимости модифицировалось в "государственное регулирование и управление в сфере лесных отношений". Содержание его заключается в том, что "основной задачей государственного регулирования и управления в сфере лесных отношений является обеспечение эффективной охраны, надлежащей защиты, рационального использования и воспроизводства лесов". Для любознательных отметим, что в приведенной цитате повторяются нормы последней четверти ХХ в., которых не было в составе нормативно-правовых актов по лесоводству дореволюционного периода. К тому же термин "воспроизводство лесов" не является синонимом термина "воспроизводство леса". Получается, что упомянутую отрасль просто изобрели для подмены термина "лесоводство" как отрасль растениеводства, объектом труда для осуществления которого являются "земля, земельные угодья".

Итак, норму эту механически перенесли из Лесного кодекса Украинской ССР: "Государственная собственность на леса… составляет основу лесных отношений, то есть общественных отношений в отрасли использования, воспроизводства и охраны лесов, и является главной предпосылкой рационального ведения лесного хозяйства". Выражение "государственная собственность на леса", понятие "лес" и другие, установленные Государственным стандартом, действовали долгое время и сейчас остаются действующими. Наконец, имеем факт выхолащивания содержания лесоводства как отрасли растениеводства и земледелия, его едва ли не самой главной нормы о "правильном лесном хозяйстве", заложенной еще в царские времена: "…изъятие из лесов постоянной наивысшей прибыльности при не истощении пользования и возможном разностороннем и полном удовлетворении нужд в лесе и лесных материалах населения, сельского хозяйства, промышленности и торговли".

К сожалению, в Лесном кодексе Украины (ЛКУ) устанавливается совсем иное. Не ставится задача выращивания леса как главной продукции агроэкологического лесоводства и главного источника лесного дохода. Действующая сегодня норма - словоблудие, потому что не определяет лесоводство как отрасль растениеводства и выращивания леса "для нужд населения, промышленности и рынка".

Важно: если термин "лес" применяется к участку земли, покрытому лесной древесной растительностью, и имеет форму множественного числа, это является лесной экосистемой. В действующем Лесном кодексе терминам (понятиям) "лесные экосистемы" и "лесоводство" места вообще не нашлось.

Вывод: заложенные в ЛКУ нормы сознательно направлены на подмену понятия "землепользование" в отрасли лесоводства термином "лесопользование". Как объект управления устанавливается сборное - "обеспечение эффективной охраны, надлежащей защиты, рационального использования и воспроизводства лесов". К тому же без размежевания их с начала и конца, рассматривая лес как объект природного происхождения периода XVII–XVIII в. Почему-то в Лесном кодексе не признается действие норм Земельного кодекса о том, что "отнесение земель к той или иной категории осуществляется на основании решений органов государственной власти… и органов местного самоуправления" (ЗКУ, ст. 20). Непонятно, почему ЛКУ устанавливает другую норму: "К лесному фонду Украины относятся лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 га". Авторов ЛКУ не огорчило даже то, что насаждения линейного типа (а это преимущественно полезащитные лесные полосы и защитные насаждения вдоль дорог, больших оврагов и т.п.) размещаются в пределах других владельцев/ постоянных землепользователей - юридических или физических лиц. Учет их в составе "лесного фонда" согласно термину советских времен - способ экспансии лесного хозяйства за пределы отраслевых полномочий. Действующим Лесным кодексом определяются даже полномочия Верховной Рады, вышестоящих органов государственной власти и органов регионального и местного самоуправления (ст. 26, 27, 29 и 30), которым совсем не место в этом кодексе.

Древесные ресурсы теряются где-то между "техническими, лекарственными и другими продуктами леса" (ст. 6 ЛКУ). Не подчеркивается, что лес является главной продукцией лесоводства и главным источником валового дохода лесохозяйственного производства. Технические, лекарственные растения, услуги и функции, на экономическом языке известные прежде как сопутствующие лесоводству и второстепенные лесные материалы, являются "продуктами леса". Упоминание о лесных ресурсах государственного значения содержит только Закон Украины "Об охране окружающей природной среды", без какой-либо их конкретизации. Разработчики Лесного кодекса пошли еще дальше и устанавливают: "К лесным ресурсам также относятся полезные свойства лесов… которые используются для удовлетворения общественных нужд".

И все же напомню читателям и широкому кругу руководителей в органах государственной власти и органах местного самоуправления, что ежегодные объемы изъятия лесных ресурсов (деревья в состоянии роста) по Украине составляют 18–20 млн куб. м. Они известны в науке лесоводства как рубки главного пользования (РГП). Указанный объем достаточно обоснован, в том числе по материалам таксации леса и лесоустройства только в пределах субъектов-землепользователей государственного лесоводства. Именно этим должны заниматься Гослесагентство Украины и региональные его органы, технические и научные службы.

Практика украинского лесоводства пошла другим путем. К ресурсам государственного значения, согласно тому же Закону "Об охране окружающей природной среды" (подпункт "ж" ст. 39), отнесены "дикие животные, которые находятся в состоянии природной свободы в пределах территории Украины…". Благодаря этому в Украине вместо прежнего "лесное хозяйство" как целевое назначение землепользования "реформирование" пошло путем расширения полномочий (и штата!) областных органов управления: были образованы областные управления лесного и охотничьего хозяйства. Выше было указано, что поступления финансового дохода за использование объектов охотничьей фауны никак нельзя сравнивать с поступлениями за изъятие деревьев. Более того, объемы реализации этих объектов в отчетной информации "Об итогах работы предприятий Гослесагентства за 2015 год" не освещены вообще. Есть только информация о поступлении протоколов (2343 протокола) о том, что они составляют 81,1% "от всего количества протоколов". Добавляется таблица, которая отнюдь не свидетельствует о равнозначности охотничьего хозяйства и лесного. Показано, что взысканы штрафы за нарушение правил охоты в размере 407,1 тыс. грн, что, вероятно, намного меньше заработной платы штатных работников государственных лесхозов. Ведь во всех областных управлениях охоту возглавляет заместитель начальника управления в ранге генерала государственной лесной охраны лесов с подчиненными ему службами - вместо должности "охотовед" в дореформенное время.

Использование лесных ресурсов освещено шире. Указано, что "заготовлено 7,4 млн куб. м ликвидной древесины от рубок главного пользования" (разд. 4 отчета). Это составляет около
1 куб. м/га площади земель, предоставленных на праве постоянного пользования предприятиям государственного лесоводства. Предельно мало, в том числе по сравнению со среднегодовым приростом деревьев (около 4 куб. м/га_ЗЛ), а также по сравнению с соседними европейскими странами зоны умеренного климата (Австрия - 5,8 куб. м/га, Дания - 5,0, Польша - 3,7, Венгрия - 3,5, ФРГ - 4,8 куб. м/га)
по данным ЕЭК/ФАО ООН 2000 р. Украина согласно тем же источникам имела уровень 1,42 куб. м/га, что составляет 35,6% от ежегодного прироста.

Вывод: Лесной кодекс и украинское законодательство вообще не определяет содержание главной продукции лесоводства. Это привело к формированию теневых механизмов изъятия древесины и производства лесных материалов.

Из приведенного правомерно сделать вывод, что разделение изъятия древесины из лесных экосистем на ресурсы государственного и местного значения, тем более с их распределением по различным видам лесоводческого назначения и направления (древесина, заготовленная... при проведении мероприятий по улучшению качественного состава лесов и т.п.), является просто лишним для статистики государственного уровня. К тому же термин "древесина заготовленная" грамматически и по сути некорректен. По действующим стандартам, производят не древесину, а лесные материалы.

Совершенно другое дело со ст. 256.3 "Ставки рентной платы за специальное использование лесных ресурсов устанавливаются в таких размерах...". Нелогично и не отвечает предыдущему почти двухсотлетнему опыту лесоводства: в разные времена древесину продавали на корню, т.е. в состоянии роста, поскольку процесс разработки лесосечного фонда является сложным промышленным производством, требующим использования машин и механизмов совершенно другого назначения, чем в лесохозяйственном производстве.

Понятно, для лесозаготовителей лесосечный фонд является предметом труда, поэтому они самостоятельно и на свое усмотрение имеют право его разрабатывать с учетом рыночного спроса, а также с соблюдением лесоводческих норм и правил. В случае если лесозаготовитель должен платить так называемую рентную плату за заготовленные лесные материалы, у него всегда будет возникать соблазн как можно больше лесных материалов отображать в составе "заготовки" с их низким уровнем рентной платы. Ведь никакие фискальные или хозяйственные органы не в состоянии это контролировать. Включаются многочисленные теневые механизмы, и, как следствие, владелец древесины в состоянии роста (государство) постоянно остается обманутым. Лучшим свидетельством этого являются, например, отдельные сведения статистического учета за 2014 г. (см. табл.). В заголовке полужирным шрифтом приведено название, соответствующее современному содержанию состава лесных материалов как товарной продукции лесозаготовок.

Нельзя не обратить внимания и на то, что согласно упомянутой отчетности по Украине 55% лесных материалов под названием "топливная древесина, включая древесину для производства древесного угля", являются "дровяной древесиной" по Налоговому кодексу (ст. 256.3.1). Это - показатель нетаксации древесины на пне, поскольку, например, для сосновых лесонасаждений он не может превышать 10–15% по давно разработанным наукой сортиментным таблицам. Нет логического объяснения тому, что за многие годы с момента введения указанной госотчетности по форме 3-ЛХ (годовая) никто из научного и отраслевого менеджмента на это, к сожалению, не обратил внимания.

Ведь за сортимент "топливная древесина" рентная плата, определенная НКУ, почти в десять раз меньше по сравнению с лесоматериалами категории деловой древесины "мелкие", в 25 раз - категории "средние", в 40 раз - категории "крупные". Эти тонкости "рыночных механизмов" для широких масс не представляют, очевидно, интереса. Чего нельзя сказать об органах государственной власти и органах местного самоуправления, отраслевых менеджерах, ученых, научных учреждениях и заведениях, их научном и моральном достоинстве.

Обидно еще и то, что "изобретение" категории "заготовка топливной древесины" охватило всю Украину, в том числе в пределах субъектов государственного лесоводства по всем регионам.

Для примера, в Японии, лесистость которой около 68%, общая площадь земель лесохозяйственного назначения (лесного фонда) составляет 25,3 млн га, общий запас древесины -
1,9 млрд куб. м и только 1% из заготовленной древесины приходится на дрова. В Украине лесистость территории составляет около 17%, общий запас древесины - 2,1 млрд куб. м, выход дровяной древесины при лесозаготовке, по последним статистическим данным, - 55,5%. Комментарии излишни: "чому бідні, бо...". По моему мнению, это должно прежде всего заинтересовать правоохранительные органы - куда девается деловая древесина? Может, именно с этого надо начинать реформирование отрасли?

Реформирование в лесном хозяйстве Украины, осуществляемое с 1991 г., не достигло задач, которые были определены постановлением ВС УССР от 18 декабря 1990 г. №563-XII. В сфере украинского лесоводства наблюдался обратной процесс - огосударствление управления. Службы Гослесагентства проводили огосударствление не только лесного, но и охотничьего хозяйства, не заботясь о вопросах экономически эффективного реформирования и перевода финансирования на основы рыночной экономики - идентификации землепользования, самоокупаемости и прибыльности хозяйствования. Лесоводство как отрасль растениеводства и земледелия остается государственным, постоянно дотационным.

Лесной кодекс Украины как главный нормативный акт отраслевого назначения оказался непригодным для проведения на его основе реформирования лесного хозяйства и переведения его на принципы рыночной экономики. Информация о статистических наблюдениях остается крайне разобщенной и не раскрывает реального положения вещей и, тем более, путей повышения экономической эффективности лесохозяйственного производства. Причиной последнего является отсутствие личной заинтересованности технических служб и их руководителей направлять хозяйственную деятельность на обеспечение самоокупаемости и прибыльности хозяйствования.

Для настоящего реформирования лесного хозяйства Украины и перевода его на принципы рыночной экономики необходимо осуществить радикальные меры. На правительственном заседании 4 июля 2017 г. (протокол №43) перед Минагрополитики, Минприроды, Гослесагентством и другими заинтересованными министерствами и ведомствами были поставлены требования и задачи повысить эффективность управления отраслью, разработать стратегию реформирования управления лесным хозяйством. Для этого прежде всего необходимо:

1. Пересмотреть нормы действующего ЛКУ.

2. Срочно разработать закон Украины "Порядок использования земель лесохозяйственного назначения" (устав) во исполнение положений Земельного кодекса Украины (п. 2 ст. 57).

3. В основу нового закона положить рациональные и испытанные принципы польского закона (Ustawa) о лесах (1991 г.), а именно:

- государственные леса покрывают свои расходы из личных доходов и ведут лесное хозяйство по принципу финансовой самостоятельности (ст. 50 закона Польши);

- расходы на содержание Генеральной дирекции государственных лесов и региональных дирекций государственных лесов финансируются из взносов, обременяющих затраты деятельности лесничеств (п. 1 ст. 53);

- основой обложения лесным налогом является количество земельных угодий (га) в их пересчете на условную площадь в зависимости от производительности почвы по классам бонитета земель лесных и в соответствии с данными лесоупорядочения, т.е. независимо от объемов изъятия древесины и производства лесных материалов.

4. Признать публично и законодательно закрепить определенным нормативно-правовым актом, что объектом труда для осуществления агроэкологического лесоводства являются земля, земельные угодья, предоставленные собственникам/постоянным землепользователям как категория землепользования "земли лесохозяйственного назначения", с соблюдением норм земельного законодательства.

5. Подготовить и принять для апробации упрощенную форму госотчетности о лесохозяйственной деятельности, в том числе с показателями изменения общей площади земель лесных и лесных экосистем, а также расходов на ведение лесного хозяйства по сравнению с поступлениями валового дохода, с расчетом рентабельности производства в пределах идентифицированного землепользователя по лесоводству.

Группа ученых Национальной академии аграрных наук Украины уже обращалась с такими предложениями к высшему руководству государства, но все свелось к ответу Гослесагентства, что у них все хорошо и никакие изменения им не нужны.

Мы уже доказывали, что объектом труда в лесоводстве является земля, а не древесина. Настало время практических действий.