"Первый квартальный": отчет о трех месяцах деятельности правительства Яценюка

Общественный катарсис

События последних шести месяцев заставили украинцев переосмыслить слова и по-другому относиться к поступкам. После разгона студентов 30 ноября 2013 года мы поняли, что означает отсутствие верховенства права в государстве. Убийства Сергея Нигояна и Михаила Жизневского едва ли не впервые за время независимости вложили трагический смысл в слова "душу й тіло ми положим за нашу свободу". Аннексия Россией Крыма превратила клише "сохранение территориальной целостности" из атрибута государственных документов в приоритет №1 государственной политики.

Победа Майдана над кровавым режимом Виктора Януковича сделала чрезвычайно актуальным еще одно словосочетание - "подотчетность власти". Общество шло до конца, чтобы изменить модель отношений граждан и власти, изменить саму философию функционирования системы, когда государственные служащие будут действительно "служить" своему народу, а не превращаться в привилегированную касту.

Чтобы достичь нового качества государственной власти, нужно приучить политиков отвечать за свои слова, а еще больше - за свои действия. Даже если речь идет только о политической ответственности. Украинское гражданское общество доросло до того, чтобы контролировать политиков и учить их быть подотчетными гражданам. Остается вопрос: доросли ли украинские политики, чтобы учиться, и сделали ли выводы из трагических событий зимы 2013-2014 годов?

Время собирать камни

Правительство Арсения Яценюка работает уже три месяца - самое время подводить промежуточные итоги. Наиболее эффективно это можно сделать на основе Программы деятельности правительства - пятистраничного документа, в котором премьер-министр определил приоритеты деятельности своей команды.

Программа содержит 23 задачи, для реализации которых нужно было принять 35 законодательных актов. Из поставленных целей полностью удалось реализовать лишь четыре (возобновление сотрудничества с МВФ, стабилизация финансовой ситуации, законодательное обеспечение прозрачности государственных закупок и принятие непопулярных решений по ценам и тарифам), частично - еще три (подписание Соглашения об ассоциации с ЕС, расследование убийств на Майдане, диверсификация источников энергоресурсов). В то же время можем констатировать, что одна декларируемая задача полностью провалена. Речь идет о сохранении территориальной целостности.

Несмотря на создание парламентской коалиции, за три месяца из 35 необходимых законопроектов удалось принять только семь: "О внесении изменений в Государственный бюджет", "О возвращении доверия к судебной системе Украины", "Об осуществлении государственных закупок", "О создании условий для экономического роста", новые редакции законов "О доступе к публичной информации" и "О высшем образовании", а также изменения в Уголовный процессуальный кодекс Украины.

Гибридные вызовы
гибридной войны

Весной этого года Украина столкнулась с новой формой войны - гибридной. Она ведется без объявления, с использованием диверсионных групп, принадлежность которых не признает государство-агрессор, и сопровождается мощной информационной кампанией как среди местного населения, так и на международном уровне. Ключевыми ее компонентами являются использование парамилитарных формирований наподобие ополчения, наличие большого числа местных жителей, симпатизирующих государству-агрессору, и предательство местных политических элит.

Украинские вооруженные силы и новое политическое руководство государства не смогли адекватно отреагировать на вызовы, брошенные нам Россией, что привело к аннексии Крыма и неспособности правительства в течение двух месяцев стабилизировать ситуацию на Донбассе.

Неэффективность украинской армии во время крымских событий объясняется отсутствием четкой позиции новой власти, недооценившей существующие риски, и целенаправленным разрушением Вооруженных сил изнутри. Не секрет, что в последние годы Министерство обороны возглавляли выходцы из России, а его финансирование осуществлялось с целью дерибанить средства, а не повышать обороноспособность страны.

В течение нескольких недель противостояния с "зелеными человечками" наши воинские части в Крыму остались фактически без поддержки с материковой части Украины, без четких приказов со стороны руководства государства, наедине с превосходящими силами агрессора. Своим бездействием, нерешительностью, а зачастую и откровенным непрофессионализмом новая власть фактически сдала полуостров, а с ним и сотни тысяч проукраински настроенных местных жителей, в частности крымских татар.

Правоохранительные органы: новое начальство -
старая система

Произвол милиции при разгоне студенческой демонстрации 30 ноября 2013 года вывел на улицы сотни тысяч протестующих и трансформировал недовольство сменой внешнеполитического курса государства в массовое недовольство всей системой власти. При президентстве Виктора Януковича правоохранительные органы превратились в механизм удержания власти и борьбы с несогласными. Аналогичная роль отводилась и прокуратуре и судам, которые полностью перешли в режим ручного управления.

Трудно назвать хотя бы одну силовую структуру, которая прямо или косвенно не была причастна к событиям кровавой зимы 2013-2014 гг. Закономерно, что одним из основных требований участников Революции достоинства было справедливое наказание всех лиц, причастных к репрессивным действиям против митингующих, и создание механизма, который сделал бы невозможными подобные преступления силовиков в будущем.

Именно поэтому в правительственной программе Арсений Яценюк пообещал реформировать правоохранительные органы и обеспечить принцип верховенства права. Однако за три месяца видимых изменений в деятельности ни прокуратуры, ни милиции не произошло. Изменились только фамилии руководителей этих ведомств, региональные подразделения получили новых руководителей, причем распределение должностей происходило не по профессиональному признаку, а по принципу партийных квот. Не была проведена люстрация силовиков. Общество не дождалось даже правовой оценки действий тысяч милиционеров и сотен прокуроров, которые стали непосредственными исполнителями преступных приказов Виктора Януковича и его окружения.

3 апреля руководители Генпрокуратуры, МВД и СБУ приняли участие в пресс-конференции, на которой были представлены предварительные результаты расследования убийств 18-20 февраля. Однако МВД и Генпрокуратура и словом не упоминают о других преступлениях, совершенных во время мирных протестов, - избиении студентов 30 ноября, событиях на улице Банковой 1 декабря, массовых арестах и возбуждении уголовных производств против активистов, препятствовании журналистской деятельности и т.д.

Вообще возникает вопрос, как эти органы могут вести объективное расследование тех событий, если значительная часть их сотрудников прямо к ним причастна. Пока не будет проведена люстрация правоохранительных органов и не начнется реформирование прокуратуры и милиции, этот вопрос останется риторическим.

Борьба с коррупцией - приоритет №1 для общества, но не для власти

Согласно социологическому исследованию, проведенному в марте 2014 г. группой "Рейтинг" по заказу Международного центра перспективных исследований, 63% украинцев считают, что в первую очередь в стране необходимо провести реформы в сфере борьбы с коррупцией.

Понимая важность вопроса для общества, правительство "Батьківщини" и "Свободы" обязалось в своей программе системно противодействовать коррупции в органах государственной власти и создать Антикоррупционное бюро.

Отметим, что механизм функционирования нового органа пока не определен. Есть четыре законопроекта по этому вопросу, но участники парламентской коалиции так и не пришли к консенсусу. Таким образом, функции и полномочия нового органа в законодательстве не прописаны, а потому его деятельность сегодня практически невозможна.

Достижением новой власти стало принятие закона о государственных закупках и упрощении доступа к публичной информации. Не в последнюю очередь это было достигнуто благодаря настойчивости представителей гражданского общества, объединивших первоочередные законодательные инициативы в так называемый малый антикоррупционный пакет. Однако закон об открытии доступа к реестрам недвижимости так и не был принят - из-за противодействия некоторых политических сил в парламенте.

Изменения в экономике:
ни шагу вперед без тычка МВФ

Учитывая состояние украинской экономики в конце февраля 2014 г., правительству Арсения Яценюка действительно не позавидуешь. В течение двух последних лет реальный ВВП не рос. По оценкам экспертов, дыра в государственном бюджете на 2014 г. составляла 135 млрд грн. Совокупный внешний долг к концу 2013-го достиг 140 млрд долл., или около 80% ВВП. На ужасающие цифры накладывались ухудшение инвестиционного климата, падение гривни, расцвет коррупции и агрессия России, что в экономической сфере проявилось очередной торговой войной и затягиванием газовой петли.

В таких условиях новое правительство разработало еще одну программу действий - "100 дней, 100 шагов". Хотя этот документ содержал правильные шаги наподобие автоматического возврата НДС или уменьшения налогов со ста до восьми, о его выполнении забыли практически сразу после обнародования.

В конце марта Верховная Рада приняла пакет антикризисных законов, которые открыли доступ к финансовой помощи МВФ и в определенной степени вернули бюджет-2014 к реальности.

Однако этот пакет трудно назвать реформаторским. Он ставит целью погасить "бюджетный пожар" и направлен преимущественно на сокращение расходов, а вопросу качественного роста доходов государства отведена второстепенная роль. Предложенные налоговые новации имели четко выраженный фискальный характер, а стимулирующая и социальная функции налогов фактически проигнорированы. Да и количество их было не уменьшено, как обещало правительство, а увеличено (например, введен пенсионный сбор при покупке валюты).

Отдельного внимания заслуживает валютная политика государства за последние три месяца. На фоне ажиотажного спроса на иностранную валюту НБУ ввел гибкий валютный курс, что также было одним из требований МВФ. Впрочем, на начальном этапе свободное курсообразование фактически превратилось в свободное падение национальной валюты. Девальвация гривни превысила 50%.

В такой ситуации НБУ не осуществлял интервенций, аргументируя свою позицию тем, что в стране введено свободное валютное курсообразование. Но затем государственный регулятор все-таки прислушался к критике и предпринял ряд активных действий (повышение учетной ставки и цены рефинансирования; административные меры в отношении банков, занимавшихся валютными спекуляциями), что привело к положительному результату.

Следует заметить, что практически все экономические шаги правительства вызваны требованиями МВФ: свободное курсообразование, закон о государственных закупках, антикоррупционное законодательство, секвестр бюджета, повышение цен на энергоносители для населения. Помощь от МВФ в размере 17 млрд долл. была единственным способом уберечь страну от дефолта, и потому правительство прилагало все усилия, чтобы ее получить. И это ему удалось. Однако вызывает сожаление, что все положительные трансформации происходят под давлением извне, - деятельность правительства свидетельствует, что оно просто не способно на непопулярные, но крайне важные решения без "кнута".

Соглашение об ассоциации - а что же было подписано?

С отказа Виктора Януковича подписывать Соглашение об ассоциации с ЕС начались Евромайдан и революционные сдвиги в стране. Понимая всю символичность подписания документа, правительство Арсения Яценюка стало изо всех сил ускорять этот процесс. А тем временем правительственные чиновники не до конца "сверили часы" со своими европейскими партнерами.

В результате 21 марта состоялось заключение только политической части Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС, хотя еще за четыре месяца до этого документ был готов к подписанию в целом. По объему так называемая политическая часть - это всего 2% от всего масштабного договора. Торгово-экономическая часть в лучшем случае будет подписана в конце июня, в худшем - уже осенью.

В то же время правительство медлит с созданием координационного органа по вопросам европейской интеграции. Инициативу взяли на себя представители гражданского общества, обратившиеся в Кабинет Министров с предложениями о создании этого крайне необходимого института.

Единственное, на что сподобилась власть, - заверить, что создаст правительственный офис на базе департамента по вопросам ассоциации и интеграции в ЕС секретариата КМУ. Идея все еще остается на бумаге, а время уходит. Мало того, до сих пор не готова национальная программа имплементации Соглашения об ассоциации, которая должна стать инструкцией по вопросам европейской интеграции для всех органов государственной власти.

Практическим результатом европейской интеграции для простого украинца станет возможность путешествовать в Европу без виз. На прошлой неделе Верховная Рада приняла пакет так называемого безвизового законодательства. Все бы ничего, но из принятого законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины (о предотвращении и противодействии дискриминации)", внесенного правительством Яценюка, в отличие от проекта закона, внесенного правительством Азарова, исчезли слова о "сексуальной ориентации". Этого обстоятельства для ЕС может хватить, чтобы отказать Украине в переходе ко второй фазе безвизового режима.

В то же время некоторые европейцы, в том числе министр иностранных дел Польши Радослав Сикорский, оптимистично прогнозируют, что Украина может получить безвизовый режим с Европой уже в следующем году. Оправдаются ли эти оптимистичные прогнозы, будет зависеть от действий и решимости украинских властей в вопросе европейской интеграции.

"За кадром" правительственной программы

Следует признать, что перед правительством "Батьківщини" и "Свободы " встал ряд вызовов, которые трудно было предвидеть в конце февраля. Агрессия России и развертывание сепаратистских сценариев в Крыму и на Донбассе внесли много корректив в его деятельность.

Из инициатив, которые не предусматривались правительственной программе, но были реализованы на практике, назовем принятие постановления ВРУ о предоставлении крымским татарам статуса коренного народа и принятие закона об оккупированных территориях. Также за этот период коалиции удалось принять закон о парламентской оппозиции, гарантирующий права меньшинства в Верховной Раде, и закон об общественном вещании, на важности которого настаивали журналисты и общественные активисты.

Вместе с тем новая власть избегает вопроса административной реформы. Качественные изменения в направлении демократического государственного управления невозможны, если неизменными остаются принципы функционирования системы. Новые министры ничего не смогут сделать во главе "старых" министерств.

Лекарством для больной системы может стать создание независимой гражданской службы, когда государственные служащие не будут связаны с партиями. В государстве должно существовать четкое разделение административных и политических должностей. Сегодня мы являемся свидетелями противоположного процесса, когда все должности в государстве - от центрального до районного уровня - распределяются по партийным квотам.

Нынешние провластные партии еще активнее, чем предшественники, пытаются закрепить право собственности не только на отдельные должности, но и на целые сектора экономики и регионы. Подобные проявления политической коррупции консервируют существующую систему, а проблемы с Россией или проявления сепаратизма на Востоке власть использует как оправдание непроведения реформ.

Настоящей причиной отсутствия реформ является неспособность советской системы государственной власти функционировать по демократическим стандартам. Эти стандарты требуют, чтобы правонарушения чиновников всегда были "привязаны" к наказанию, чтобы решения принимались на основе закрепленных норм, а не по усмотрению чиновника, чтобы контролирующие органы не зависели от лиц, которых они должны контролировать.

Никто не требует от правительства творить чудеса - для масштабного реформирования коррумпированной системы государственной власти, пропитанной пережитками советской эпохи, понадобится не один год. Но общество хочет увидеть, что правительство обладает политической волей изменить систему, знает, в каком направлении проводить реформы, и умеет трансформировать политические решения в конкретные административные процедуры.

Только тогда страна будет считать, что жертвы на Майдане не были напрасными, а ужасную цену, которую заплатила страна во время противостояния с предыдущей властью, может оправдать только построение нового государства. Государства, в котором политики ответственны перед своими гражданами, а государственные органы функционируют по принципу верховенства права, а не верховенства власти.