Могут ли антикризисные законы правительства остановить кризис?

Закон "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине" и связанный с ним Закон "О Государственном бюджете Украины на 2014 год", очевидно, не оставят равнодушными никого и на продолжительное время станут предметом оживленных дискуссий не только среди политиков и специалистов, но и среди простых граждан. Вниманию читателей ZN.UA - ряд важных аспектов относительно некоторых норм этих законов и их реализации.

1. Название Закона "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине" не отвечает его содержанию. Совершенно очевидно, что после рецессии 2012–2013 гг. страна уже оказалась в глубоком финансово-экономическом кризисе, и если под предотвращением финансовой катастрофы имеется в виду избежание официального признания неплатежеспособности, то это, к сожалению, не меняет горькой реальности. В отношении второй части названия закона следует заметить, что тотальное повышение налогов и замораживание минимальных государственных социальных гарантий сами по себе не создают предпосылок для экономического роста.

Излишняя оптимистичность названия закона наводит на мысль, что правительство не хочет признавать объективный и закономерный характер нынешнего кризиса и не готово представить пакет мероприятий или очертить хотя бы направления выхода из кризиса. Адекватность лечения болезни определяется правильностью диагностирования, поэтому важно называть вещи своими именами. Современный кризис носит системный характер и имеет ту же причину, что и кризис 2008–2009 гг. - чрезвычайную уязвимость экономики Украины, обусловленную незавершенностью процессов формирования здоровой рыночной среды и демократического общества. Плачевное состояние государственных финансов является результатом перманентного политического кризиса, истоки которого следует искать еще в 1990-х годах. Авантюрный популизм вместо действенных реформ - характерная особенность всего периода существования Украины как независимого государства.

Еще одно несоответствие: название закона предполагает его временный характер, однако в тексте конечный срок действия не определен. То есть в процессе выполнения закон будет нуждаться в дальнейших изменениях законодательства, но трудно быть уверенным, что эти изменения будут своевременными и последовательными. В частности, правительство заверяет, что в 2015 г. будет принято новое налоговое законодательство, где количество налогов уменьшат до восьми. Однако опыт разработки и принятия ныне действующего Налогового кодекса показывает, что законотворческий процесс может растянуться на долгие годы, даже если правительство за это время не изменится.

Следует также заметить, что повышение ставок налогов без улучшения их администрирования, в частности усиления контроля за уплатой, вряд ли даст эффект.

2. Включение в базу налогообложения налога на доходы физических лиц суммы пенсий размером свыше 10 тыс. грн носит большей частью декларативный характер и не устанавливает равных условий для всех категорий пенсионеров. Количество пенсионеров, получаюющих пенсии в размере свыше 10 тыс. грн, - около 5 тыс. В основном это так называемые спецпенсионеры (народные депутаты, судьи, прокуроры) и высокие чины силовых структур, которые вышли на пенсию до 1 октября 2011 г. и поэтому не подпадают под ограничение максимального размера пенсии. Новейшие изменения Налогового кодекса создают дополнительную административную нагрузку на Пенсионный фонд Украины, делая его налоговым агентом не только своих работников, но и части пенсионеров. При этом потребность в средствах государственного бюджета на финансирование "элитных" пенсий не уменьшится, поскольку налог с пенсий будет поступать в местные бюджеты. И даже после налогообложения пенсии указанной категории лиц будут существенно превышать установленный максимальный размер пенсии, который в этом году равен 9490 грн. Более рационально в администрировании и, наконец, более справедливо по сути распространить действие нормы относительно ограничения максимального размера пенсии на все категории пенсионеров, независимо от даты выхода на пенсию.

3. Возврат сбора на обязательное государственное пенсионное страхование при осуществлении операций по покупке иностранной валюты противоречит логике налоговой реформы. Указанный сбор (не только с покупки валюты, но и с других видов хозяйственных операций) по своей сути не имеет ничего общего с обязательным государственным пенсионным страхованием, предусматривающим персонифицированный учет страховых взносов. Это обычный целевой сбор, который формирует часть бюджетного трансфера на финансирование государственных пенсионных программ, и его место - в Налоговом кодексе. В целом целесообразность такого целевого сбора сомнительна, он обеспечивает слишком малую долю бюджетных потребностей на пенсионные расходы (в 2013 г. - около 5%, в 2014 г. даже с учетом последних изменений в госбюджет - 15%).

4. Объединение помощи при рождении ребенка и пособия по уходу за ребенком до трех лет в одну выплату правильный шаг, но установление одинакового фиксированного размера пособия снижает его стимулирующую роль. Объединение этих двух пособий абсолютно логично, ведь контингент получателей тот же, и период получения совпадает или в значительной мере пересекается. Замена двух пособий одним позволяет существенно уменьшить административную нагрузку как на органы социальной защиты, так и на получателей пособия.

Менее приятной новостью является финансовый аспект, ведь размер среднего месячного пособия составит лишь 860 грн, что существенно меньше прожиточного минимума для детей в возрасте до шести лет (в этом году он равен 1032 грн). Для родителей первого ребенка (а почти половина родившихся - это первые дети) потери минимальны, но для родителей второго и тем более третьего ребенка они колоссальны. Рождение первого ребенка мало зависит от государственных стимулов, но они могут стать важной дополнительной финансовой гарантией для того, чтобы решиться на рождение второго-третьего ребенка. Конечно, подавляющее большинство родителей в таких решениях полагаются на себя и помощь своих родных, а не государства.

Однако резкое снижение размера пособия в условиях экономического кризиса и политической нестабильности может стать причиной отказа или, в лучшем случае, откладывания рождения второго ребенка, третьего и последующих. Еще более тяжелым последствием, чем некоторое снижение рождаемости, будет повышение уровня бедности семей с детьми.

5. Снижение вдвое размера взноса на общеобязательное государственное социальное страхование на случай безработицы в условиях экономического кризиса и неизбежного роста безработицы ставит под угрозу финансовую способность соответствующего страхового фонда. Закон "О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине" предусматривает сокращение работников силовых структур на 85,3 тыс. человек, значительные сокращения (не менее 10%) планируются также в органах государственной власти и местного самоуправления. Очевидно, высвобождение работников по экономическим причинам произойдет и в других государственных учреждениях и в частном секторе. То есть в текущем году следует ожидать существенного увеличения масштабов зарегистрированной безработицы.

Например, в период разворачивания предыдущего кризиса (октябрь 2008-го - февраль 2009-го) численность зарегистрированных безработных выросла на 70%. Но тогда был принят Закон Украины "О внесении изменений в некоторые законы Украины относительно уменьшения влияния мирового финансового кризиса на сферу занятости населения", который расширил круг застрахованных лиц и установил дополнительные ограничения для получения статуса зарегистрированного безработного, вместе с тем был повышен размер страхового взноса на 0,4 процентного пункта. Благодаря этому в 2009 г. Фонд государственного социального страхования на случай безработицы смог осуществлять не только выплаты пособия по безработице (а сумма расходов на выплату пособия в 2009 г. возросла по сравнению с 2008 г. на 71%), но и меры по профилактике безработицы, не сворачивая финансирование активных мер политики занятости.

В этом году Фонд государственного социального страхования на случай безработицы вряд ли сможет выполнить все свои обязательства за счет собственных поступлений. Снижение вдвое размера взноса наряду с прогнозируемой отрицательной динамикой фонда оплаты труда, из которого будут платиться взносы, приведут к сокращению собственных поступлений (не менее чем вдвое), при этом расходы на выплату помощи по безработице существенно возрастут. Может так получиться, что перевод 1% взноса по страхованию на случай безработицы в пенсионное страхование приведет к распространению проблемы дефицита с Пенсионного фонда и на Фонд страхования на случай безработицы.

6. Громкие заявления о сокращении численности и урезании зарплат работников органов государственной власти и местного самоуправления - это не лучший пример кадровой политики. Идея сокращения "чиновников-дармоедов" регулярно появляется с каждой сменой власти; почему-то наши политики считают, что это обязательно должно вызвать одобрение "простого народа". Однако проблема заключается не столько в большой численности чиновничьего аппарата, сколько в плохой организации его работы. Бюрократия, то есть профессиональная деятельность в сфере государственного управления, является необходимым условием функционирования демократического государства, ведь большое количество руководящих должностей являются выборными или заполняются по политическим квотам. Кроме того, что на этих должностях регулярно происходит ротация, их занимают/получают люди с разным уровнем культуры, знаний и убеждений, и роль "аппарата" как раз и заключается в том, чтобы обеспечить бесперебойное функционирование органов власти и надлежащий профессиональный уровень принятых решений.

Негативно-пренебрежительное отношение к чиновникам как к "дармоедам" чревато тем, что они именно так и будут работать - без инициативы и заинтересованности, по возможности саботируя выполнение непонятных или же заведомо нереальных задач в сроки "с сегодня на вчера". Конечно, современные информационные технологии (так называемый e-government) многое способны изменить, но их внедрение требует целенаправленных усилий и тщательного конструирования. Как показывает опыт, все предыдущие попытки сокращения численности работников органов государственной власти и местного самоуправления методом "с наскока" заканчивались, в конце концов, восстановлением или же ростом их численности.

Отдельно следует сказать, что государство как работодатель для работников государственного сектора показывает не лучший пример работодателям частного сектора, практически развязывая им руки относительно "оптимизации" и "реструктуризации" затрат на персонал. Конечно, в период кризиса не удастся совсем избежать увольнений, однако правительство как олицетворение государства-работодателя, по крайней мере, должно продемонстрировать уважение к своим работникам и заботу об их дальнейшем трудоустройстве, а не объявлять конкурс энтузиастов по принципу "кто больше уволит?".

7. Замораживание размера минимальной пенсии и остановка действия ч. 2 ст. 42 Закона Украины "Об общеобязательном государственном пенсионном страховании" (мартовское повышение пенсий на не менее чем 20% роста зарплаты) приведет к снижению уровня жизни пенсионеров. Правда, правительство обещает "включить" механизм индексации пенсий согласно динамике потребительских цен. Однако индексация дохода на фактическую инфляцию всегда предполагает отставание во времени (то есть доход индексируется уже после того, как выросли цены), поэтому покупательная способность пенсий все равно снизится. Если повышение тарифов на оплату жилищно-коммунальных услуг хотя бы частично компенсируется субсидиями, то кто компенсирует пенсионерам подорожание лекарств, которые также жизненно необходимы для них? Особенно если эти лекарства импортные, а валютные спекуляции вокруг курса гривни не прекратятся. Доступность медицинских услуг и медпрепаратов для пенсионеров становится отдельной проблемой, учитывая сокращение бюджетных расходов на здравоохранение, в частности секвестр некоторых государственных программ в этой сфере.

8. Замораживание размера минимальной заработной платы приведет к снижению уровня жизни работающих и их семей. Во время любого кризиса работающее население, наверное, находится даже в более уязвимом положении, чем пенсионеры. Кроме снижения покупательной способности зарплаты, они рискуют вообще или частично потерять заработок из-за потери работы или переведения на сокращенный режим рабочего времени. Или же зарплату не будут выплачивать своевременно. Однако именно государственная политика в сфере оплаты труда способна очертить предпосылки для выхода из кризиса.

Несколько последних лет на высших мировых форумах дискутируются пути преодоления рецессии, которую из-за глобальности масштабов окрестили "великой". Существуют два альтернативных подхода: предпочесть меры жесткой экономии, включая урезание зарплат, или пытаться возобновить рост с помощью мер стимулирования потребительского спроса и занятости, обеспечивая рост зарплат. Наше правительство, похоже, выбрало первый подход. Специалисты Международной организации труда поддерживают второй подход, отмечая, что ограничение роста зарплат и дерегуляция рынка труда не могут способствовать устойчивому экономическому восстановлению, а наоборот, могут стать причиной затяжной стагнации производства и производительности труда. При продолжительном низком или нулевом росте зарплат производительность труда снижается, поскольку теряют смысл инвестиции в исследования и разработки, увеличение капиталоемкости производства и внедрение трудосберегающих технологий (эффект дешевой рабочей силы).

Относительно украинских реалий можно утверждать, что не низкая производительность предопределяет низкую зарплату, а наоборот, низкая зарплата предопределяет низкую производительность, поскольку ограничивает объемы создаваемой добавленной стоимости. Если говорить о производительности труда в "реальном" секторе экономики (сельское хозяйство, промышленность, строительство), то сегодня она зависит больше от используемых технологий и оборудования, а не от старательности работников.

При прогнозируемой правительством инфляции в 12–14% (хотя с учетом девальвации гривни и ожидаемого резкого повышения тарифов практически на все виды потребительских услуг в такой показатель верится с трудом) фактическое замораживание зарплат будет означать, что реальная зарплата снизится минимум на 10%. Сокращение численности работников и рост безработицы также внесут свою лепту в уменьшение фонда заработной платы. Поскольку заработная плата наемных работников вместе с начислениями социальных взносов работодателей составляет обычно около 50% ВВП Украины, падение ВВП вследствие уменьшения оплаты труда может быть компенсировано только за счет роста доли других категорий доходов, что тоже маловероятно. Итак, вопрос об адекватных текущей ситуации путях выхода из кризиса остается открытым.