Параметры или структура: что менять в пенсионной системе?

Новый этап кредитной истории Украина-МВФ поднял новую волну дискуссий о пенсионной реформе в Украине - как по конкретике о направлениях и способах реформирования отечественной пенсионной системы, так и по общим вопросам о том, какие меры можно считать пенсионной реформой, и почему эта тема не сходит с повестки дня.

Легче всего ответить на последний вопрос: на сегодняшний день не существует инструментов, одноразовое применение которых позволило бы держать пенсионную систему в надлежащей кондиции по крайней мере в среднесрочной перспективе. Мы живем в эпоху быстрых изменений, эти изменения охватывают все аспекты жизни - от демографии до экономики, и каждое малейшее изменение несет новые вызовы для пенсионной системы. Поэтому важно осознавать, что пенсионная реформа - это не прихоть МВФ, а объективная необходимость.

Что касается признаков и критериев, по которым можно отличить меры реформирования от текущих рабочих процессов, самым универсальным является изменение существующих правил. Степень существенности или скорости изменений в этом случае не имеет большого значения, они вовсе не обязательно должны быть радикальными, наоборот, могут быть очень частичными и постепенными. Конечно, эти изменения требуют законодательного оформления, но не все изменения законодательства предполагают реформу. Например, повышение прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, и соответственно размера минимальной пенсии по возрасту предполагается законом о государственном бюджете, но правила пенсионной системы при этом не меняются.

Ошибочно связывать признаки и критерии пенсионной реформы с положительной целью осуществления мер, но еще большая ошибка считать, что целью пенсионной реформы является повышение пенсий. Задача пенсионной реформы - обеспечить устойчивость пенсионной системы, более справедливое распределение доходов и гарантирование минимального размера пенсионной выплаты. Причем большинство мер пенсионной реформы касаются населения трудоспособного возраста и работающих, а не пенсионеров.

Различают два типа изменений пенсионных правил: параметрические и структурные. Параметрические реформы предусматривают изменение правил существующих компонентов/составляющих пенсионной системы: повышение пенсионного возраста и/или необходимого стажа, пересмотр правил учета, оценки и актуализации пенсионных прав и т.п. Структурные реформы предполагают внедрение новых компонентов/составляющих пенсионной системы. В Украине привыкли связывать структурные реформы с запуском так называемого второго уровня (накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования).

На самом деле спектр этих реформ шире и, кроме накопительных и условно-накопительных пенсий, включает в частности внедрение универсальных государственных пенсий, финансируемых за счет бюджетных средств и не связанных напрямую с уплатой страховых взносов и налогов.

Сейчас внимание МВФ в Украине сосредоточено на параметрических реформах солидарной пенсионной системы. В тексте Меморандума об экономической и финансовой политике, подписанного руководством Украины и 3 октября обнародованного на сайте МВФ, пенсионной реформе посвящен пункт 29а (стр. 93–94).

Признавая, что резкое сокращение единого социального взноса привело к очень большому дефициту Пенсионного фонда, что представляет угрозу жизнеспособности солидарной системы, и с целью достижения большей справедливости и способности обеспечивать адекватные пенсионные выплаты в будущем руководство Украины обязуется принять до конца декабря 2016 г. законодательство относительно следующего:

(i) постепенного повышения пенсионного возраста (в оригинале "gradually adjust the statutory retirement age", но понятно, что этот adjust будет в сторону увеличения) и дальнейшего уменьшения количества ранних пенсий;

(ii) установления более жестких критериев для получения минимальной пенсии;

(iii) консолидации пенсионного законодательства, распыленного сейчас в двух десятках законов, и установление единых принципов пенсионного обеспечения без каких-либо привилегий для любых профессий (за исключением военных);

(iv) расширение базы для уплаты социальных взносов;

(v) установление равных правил налогообложения пенсий (в оригинале "ensure equitable tax treatment of pensions");

(vi) лучшей связи выплат со взносами и поощрения декларировать фактические доходы.

Кроме того, с 2017 г. многочисленные категорийные пенсионные надбавки и повышения будут отделены от трудовых пенсий, их финансирование перейдет из Пенсионного фонда в государственный бюджет и будет усилена их целевая направленность, что сделает систему более справедливой (в смысле равенства, equitable) и высвободит ресурсы для более эффективного преодоления бедности.

Последний абзац пункта 29а содержит заверение, что пока все названные меры не будут приняты и пенсионная система не получит крепкую базу, Украина воздержится от внедрения второго уровня пенсионной системы.

Дипломатичность формулировок некоторых положений меморандума (как "adjust the statutory retirement age") не должна использоваться членами правительства и политиками для очередной подмены, искажения или игнорирования его содержания, это может слишком дорого стоить для остатков репутации Украины. Вполне очевидно также, что меморандум дает некоторую свободу относительно времени фактической реализации мер (i)–(vі), главное, чтобы до конца текущего года они были отражены в национальном законодательстве.

Например, дальнейшее повышение пенсионного возраста (например, до 65 лет - это современный европейский стандарт) может стартовать с 2022 г., когда закончится повышение пенсионного возраста для женщин, начатое в 2011-м. Целесообразность такой отсрочки логично обосновывается необходимостью сохранить тенденции гендерного выравнивания и осуществления структурных изменений в экономике, способных обеспечить надлежащее качество рабочих мест.

В период до 2022 г. нужно реформировать систему ранних пенсий, что также будет способствовать уменьшению гендерных разрывов в пенсионной системе, поскольку мужчины значительно чаще работают на вредных работах и составляют подавляющее большинство досрочных пенсионеров по возрасту. Однако ограничение ранних пенсий обязательно должно сопровождаться мерами усиления охраны труда и здоровья, включая мониторинг продолжительности занятости во вредных условиях и запрет оставаться на такой работе свыше установленного периода.

Утверждения, что повышение пенсионного возраста не дает никаких или существенных результатов по уменьшению дефицита Пенсионного фонда, носят сугубо спекулятивный характер и не имеют ничего общего с реальностью. В текущем году женщины выходили на пенсию по возрасту в 57 лет 6 месяцев, то есть на 2,5 года (30 месяцев) позже прежнего предела. Если принять размер их пенсии на уровне хотя бы 1600 грн, то сумма экономии за 30 месяцев составляет 48 тыс. грн, а с учетом количества таких женщин (около
150 тыс. чел.) - 7,2 млрд грн, и это только по одной возрастной когорте. Другое дело, что экономия от повышения пенсионного возраста растворяется в общей бездне дефицита Пенсионного фонда, спровоцированного снижением ЕСВ, и, таким образом, по факту экономит средства государственного бюджета, ничего не давая пенсионерам. Чтобы исправить ситуацию, принципиально важно на новом этапе пенсионной реформы принять норму закона, что вся экономия, полученная от мер реформы, направляется на повышение выплат существующим пенсионерам, прежде всего наиболее нуждающимся: давно вышедшим на пенсию лицам (их пенсии больше всего обесценились вследствие инфляции) и/или достигшим возраста 80 лет и старше (у них значительно большие потребности на медицинские услуги и т.п.).

Установление более жестких критериев для получения минимальной пенсии может быть по-разному реализовано, но в любом случае эта мера не даст существенной экономии публичных средств, поскольку отсутствие пенсии по возрасту позволяет требовать государственную социальную помощь или даже несколько видов социальной поддержки (помощь по малообеспеченности, жилищно-коммунальные субсидии и т.п.).

Расширение базы для уплаты социальных взносов очевидно предусматривает охват большего количества занятых и большей части фонда заработной платы. В частности законопроект №5130 от 15 сентября 2016 г., внесенный правительством как сопутствующий к проекту государственного бюджета на 2017 г., предусматривает обязательную уплату минимального взноса предпринимателями - физическими лицами на общей системе налогообложения и некоторыми другими категориями самозанятых. Высказывалось даже мнение о необходимости подобных мер по занятым в личных крестьянских хозяйствах (сейчас их участие в государственном социальном страховании является добровольным). Однако на практике реализация мер по привлечению новых категорий самозанятого населения может оказаться весьма обременительной и неэффективной.

Идентификация этих категорий населения требует больших организационных усилий, кроме того, неизбежно возникнут юридические коллизии, в частности между определениями и трактовками национального и международного права. Согласно Резолюции 19-й Международной конференции статистиков труда (октябрь 2013 г.) к занятым могут быть отнесены только те члены личных крестьянских хозяйств, которые производят продукцию в основном для продажи или бартера, при этом определенная часть продукции может потребляться в рамках домохозяйства или семьи. Согласно национальному законодательству самозанятыми считаются практически все члены личных крестьянских хозяйств, для которых работа в этом хозяйстве является основной. Кроме юридического определения категорий самозанятого населения, большую проблему будет представлять их фактическая идентификация по месту проживания, а также сам процесс собирания взносов и контроля над их уплатой, ведь в личных крестьянских хозяйствах отсутствует какой-либо учет.

Другая сторона проблемы заключается в том, что привлечение большого количества участников с мизерными взносами (самозанятые платят, как правило, минимальный взнос) создает серьезные вызовы финансовой состоятельности пенсионной системы, ведь для низкодоходных плательщиков участие в страховой системе обычно наиболее выгодно: по сравнению со своими заработками они получат очень высокий коэффициент замещения. Пенсионная страховая система может превратиться в систему перераспределения доходов наемных работников (работодатели за них платят более высокие взносы, эти взносы входят в фонд оплаты труда) в пользу самозанятых. Именно из этих соображений во многих странах (в Европе это Австрия, Кипр, Дания, Финляндия, Германия, Ирландия, Латвия, Люксембург, Норвегия, Румыния, Словения, Словакия, Швеция, Швейцария, Великобритания) самозанятые и/или лица с низкими доходами могут исключаться из публичных страховых систем (их обеспечение осуществляется через другие механизмы).

Очевидно, по этому подпункту усилия должны быть направлены на детенизацию незарегистрированных трудовых отношений и незадекларированных зарплат.

Требование по установлению равных правил налогообложения пенсий, вероятно,стало неожиданностью для наших правительственных чиновников и политиков, которые совсем недавно пытались отменить налогообложение пенсий вообще. Законодательные перипетии вокруг налогообложения пенсий могут служить яркой иллюстрацией национальных особенностей законотворчества. Налогообложение пенсий было введено в 2014 г. Законом Украины
"О предотвращении финансовой катастрофы и создании предпосылок для экономического роста в Украине". За два года действия этой нормы граница и ставки для налогообложения пенсий несколько раз менялись. В 2014 г. налогообложению подлежала сумма пенсии или ежемесячного пожизненного денежного содержания в части, превышающей 10 тыс. грн в месяц. В 2015 г. порог для налогообложения пенсий был снижен до трех минимальных зарплат, т.е. круг налогоплательщиков с пенсий был существенно расширен. В 2014-м и 2015 г. ставки для налогообложения пенсий не отличались от других доходов. По данным отчета Пенсионного фонда Украины, в 2015-м в среднем за месяц налог платили 416 тыс. пенсионеров, сумма поступлений за год достигла 1,1 млрд грн.

С начала 2016 г. изменениями в Налоговый кодекс была введена плоская шкала налогообложения доходов физических лиц, причем для пенсий была установлена льготная ставка - 15% против 18% по другим видам доходов (+1,5% военный сбор). Но вскоре правительство подало законопроект (№4542 от 28 апреля 2016 г.), которым предполагалось полное освобождение пенсий от налогообложения. Альтернативные законопроекты (их представили целых пять) и поправки, принятые при рассмотрении законопроекта в первом чтении, оставили налогообложение для самых высоких пенсий. Текст законопроекта, вынесенный на второе чтение, предусматривал налогообложение суммы пенсии или ежемесячного пожизненного денежного содержания в части, превышающей 10 размеров прожиточного минимума для лиц, утративших работоспособность, установленного на 1 января отчетного налогового года, по ставке 80%. В сущности, это означало бы почти полное изъятие суммы, превышающей ограничение максимального размера пенсии (в чем был некоторый смысл). Но при рассмотрении законопроекта во втором чтении и в целом в конце концов была принята ставка 18%, т.е. на уровне обычной ставки налога на доходы физических лиц. По данным Пенсионного фонда Украины, пенсии в размере свыше
10 тыс. грн получают 15 573 человек (0,13% общего количества пенсионеров). Преимущественно это так называемые спецпенсионеры из числа бывших народных депутатов, судей, министров, высших командных чинов силовых структур и т.п.

Таким образом, за два года изменения в налогообложении пенсий прошли полный цикл и вернулись практически к тем же условиям, которые были в начале. Причем подавляющее большинство "обычных" пенсионеров этих изменений вообще не ощутили. Но сейчас делается акцент на равных условиях налогообложения, и это может означать налогообложение полного размера пенсии или, например, размера, превышающего прожиточный минимум для лиц, утративших работоспособность.

В Украине распространено мнение, что пенсия является социальной выплатой и поэтому не должна облагаться налогами. Но в развитых рыночных экономиках под налогообложение подпадают все виды доходов, поскольку только таким образом государство способно обеспечить адекватное перераспределение ресурсов. Среди стран ЕС только четыре (Болгария, Венгрия, Литва, Словакия) вообще не облагают налогами пенсии, в остальных странах они облагаются налогами, причем приблизительно в половине - по общим правилам, без каких-либо льгот. Во многих странах с пенсий, кроме налогов, платится также взнос на медицинское страхование.

Аргументом в пользу полного налогообложения пенсий в Украине может быть также их страховая природа: общеизвестна цитата из учебников, что страховой взнос является формой зарезервированной зарплаты, и на момент уплаты взноса с этой суммы налоги не берутся. То есть налогообложение страховой пенсии во время выплаты - это нормальная экономическая и фискальная практика. Но в случае установления обще-равных условий налогообложения руководство страны должно позаботиться о том, чтобы не допустить снижения реальных размеров выплат у пенсионеров с невысокими пенсиями.

Обязательство по лучшей связи выплат со взносами и поощрению декларировать фактические доходы, очевидно, очень тяжело реализовать на практике. После замораживания пенсий в течение 2014–2015 гг. они потеряли почти половину своей покупательной способности, наверстать эти потери быстро не удастся. В этих условиях нужно прежде всего заботиться о повышении минимальных социальных стандартов, вопрос дифференциации пенсий отходит некоторым образом на второй план. Надо тщательно проанализировать все возможные варианты актуализации страховых прав, чтобы дифференциация пенсионных выплат из солидарной системы оставалась в разумных пределах и была максимально объективной и прозрачной.

"Запрет" внедрять второй уровень пенсионной системы - одно из самых резких требований МВФ, если только это не замаскированный добровольный отказ от очевидно рискованной модели. Некоторые высокие должностные лица продолжают апеллировать к Коалиционному соглашению, Программе деятельности и Плану действий правительства, ссылаясь также на проект закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о внедрении накопительной системы общеобязательного государственного пенсионного страхования и единых принципов начисления пенсий (№4608 от 6 мая 2016 г.), который был среди первых пенсионных законопроектов, представленных действующим правительством. По названию и содержанию этот законопроект почти дублирует правительственный законопроект №2767 от 30 апреля 2015 г., который был отозван
14 апреля 2016 г. без рассмотрения в сессионном зале, хотя и включался дважды в повестку дня. Главные отличия между этими законопроектами состоят в определении параметров второго уровня.

Традиционно второй уровень вводится за счет изъятия части взносов из государственной распределительной (солидарной) системы и, по сути, предполагает ее частичную приватизацию. Учитывая хронический дефицит солидарной пенсионной системы Украины, а особенно после снижения вдвое пенсионной части ЕСВ работодателей, новый правительственный законопроект предложил внедрять второй уровень без убытков для солидарной системы, т.е. дополнительно к существующим ставкам ЕСВ, за счет "собственных средств" застрахованных лиц. При таком подходе введение второго уровня не повышает дефицит солидарной системы и, соответственно, не увеличивает пенсионные обязательства государственного бюджета по этой статье расходов, но уменьшает имеющиеся реальные доходы населения, не предусматривая никаких компенсаторов. С точки зрения баланса интересов работников и работодателей это выглядит несправедливо, поскольку размер ЕСВ был снижен для работодателей, в то время как ставку ЕСВ работников фактически конвертировали в налог на доходы физических лиц, ставка которого выросла с 15 до 18%.

Вместе с тем нельзя назвать новый вариант введения второго уровня полностью нейтральным относительно пенсионных обязательств государства и государственного бюджета. Новый законопроект предусматривает, что государство гарантирует застрахованным лицам сохранение обязательных страховых взносов, уплаченных в Накопительный пенсионный фонд, с учетом уровня инфляции, сложившегося на дату получения застрахованными лицами права на получение пенсионных выплат. В сущности, на государство возлагается обязанность гарантировать текущую инвестиционную доходность пенсионных активов на уровне не ниже инфляции. Следовательно, новый законопроект по сравнению с действующим законодательством и "старым" законопроектом не только не уменьшает государственные пенсионные обязательства, но и предполагает их бесконечный рост, ведь пенсионные активы постоянно будут расти, в то время как денежная потребность на компенсацию солидарной системе утраченных взносов, по расчетам, составит максимум 2–2,2% ВВП.

Реакция МВФ на подобную модель внедрения второго уровня понятна, но это не означает, что Украина должна вообще отказаться от структурных пенсионных реформ.

Поскольку с 2017 г. дополнительные государственные пенсионные надбавки и повышения должны финансироваться непосредственно из государственного бюджета, они могут быть консолидированы в единую социальную выплату (наподобие "ветеранских" выплат).

Также необходимо поднять вопрос о невозможности возврата к всеобще-страховой солидарной системе при существующем соотношении количества пенсионеров, плательщиков и размера ЕСВ. Очевидно, государственный бюджет должен взять на себя пропорциональную часть пенсионных расходов и не заставлять Минсоцполитики экономить на пенсионерах. Это государственное участие может быть оформлено в виде так называемой базовой/универсальной пенсии или в виде дополнительных к страховой пенсии доплат, таких, как помощь пенсионерам на оплату медицинских услуг, помощь на долгосрочный уход, помощь на оплату жилья и т.п. Подобные выплаты существуют во многих странах ЕС.