Опыт польских СЭЗ: в поисках "антихрупкости" для Украины

Украинская власть уже не первое десятилетие не устает подчеркивать необходимость привлечения инвестиций в страну. Ее представители нынешней каденции грезят об очередных "планах Маршалла" и заявляют о "настойчивой" работе над улучшением инвестиционного климата и формированием позитивного имиджа Украины на мировой экономической арене.

Но только заявлениями и лозунгами инвесторов не привлечь. Их необходимо искать, убеждать, поощрять приемлемыми условиями инвестирования, которые в современном переменчивом мире с жесткой международной конкуренцией окажутся наиболее привлекательными для предпринимательской деятельности.

В этом вопросе позиции Украины и Польши расходятся. Речь идет об инструментах, которыми оперирует государство, чтобы заинтересовать и удержать инвестора. Одним из таких инструментов, который прижился на польской почве, но был отклонен в Украине из-за его соответствия национальным условиям, являются специальные экономические зоны (СЭЗ). Впрочем, если вспомнить, сколько в Украине принималось законов под различные инструменты оживления экономики, то отыщется ли хотя бы один, действительно оправдавший возложенные на него ожидания?

Эта статья является продолжением размышлений предыдущей публикации об опыте функционирования в других странах специальных экономических зон как инструмента инвестиционной и региональной политики и о целесообразности его восстановления в Украине. Выбор пал на Польшу с учетом ряда факторов.

Во-первых, Польша - единственная страна ЕС, которая поддерживала экономический рост на протяжении кризисных 2007–2009 гг. и продемонстрировала совокупный рост ВВП в 2008–2012 гг. на уровне 18,1%. Ее окрестили "зеленым островом" на "красной" карте Европы, а польскую экономику признали самой быстро растущей среди стран ЕС с 2007 г. Не последнюю роль сыграла политика правительства по привлечению польских и иностранных инвестиций с помощью СЭЗ.

Во-вторых, на самом высоком властном уровне в Польше СЭЗ признаны привлекательным инструментом инвестирования и экономического роста. Подытоживая 20-летнюю работу СЭЗ, президент Польского агентства по информации и иностранным инвестициям Славомир Майман назвал их настоящим "маховиком изменений и модернизации экономики страны". Польские СЭЗ получили высокие оценки и на международном уровне. Например, в глобальном рейтинге топ-50 СЭЗ мира за 2016 г., который ежегодно готовит the British fDi Magazine of the Financial Times, Катовицкая СЭЗ заняла второе место и уже который год подряд удерживает лидерские позиции в категории зон Центральной и Восточной Европы. Поэтому не удивляет, что польское правительство продлевало сроки эксплуатации СЭЗ дважды: в 2008 г. - до 2020-го и в 2014-м - до конца 2026-го. Все это время зоны продолжали "расти": если в 2004 г. их общая площадь составляла 6,5 тыс. га, то через десять лет увеличилась почти втрое - до 15,8 тыс. га, что соответствующим образом сказалось на результатах их деятельности.

Первые СЭЗ Польши и Украины - разные траектории движения

Польша встала на путь рыночных и демократических преобразований более двух десятилетий назад, когда в начале 1990-х годов в стране стартовала программа реформ, или так называемая шоковая терапия Л.Бальцеровича. Реформы были радикальными, но сработали быстро и уже через несколько лет начали давать результат. На этой волне, чтобы ускорить процессы реструктуризации экономики регионов, парламент принял акт о создании специальных экономических зон (The Act of 20 October 1994 on Special Economic Zones) - административно обособленных частей польской территории, предназначенных для ведения предпринимательской деятельности на льготных условиях. Предполагалось, что СЭЗ простимулируют экономический рост регионов путем:

- развития определенных видов экономической деятельности, а также новых технических и технологических решений с обеспечением их использования в экономике;

- повышения конкурентоспособности товаров и услуг;

- развития экспорта;

- создания новых рабочих мест;

- использования существующих промышленных активов и экономической инфраструктуры;

- задействования неиспользованных природных ресурсов согласно принципам экологического равновесия.

Первой экономической зоной Польши стала "Евро-Парк Мелец" (см. фото), созданная в г. Мелец в 1995 г. после краха местного авиационного гиганта. Целями СЭЗ было провозглашено: привлечение прямых иностранных и польских инвестиций, создание рабочих мест, начало новых проектов, стимулирование развития предпринимательства в благоприятной деловой среде. Инвесторам предложили на выбор три альтернативы вложения средств:

- greenfield - земли для промышленного развития под новые проекты с нуля;

- brownfield - инфраструктуру и свободные помещения на месте заброшенных промышленных территорий;

- build-to-suit - строительство объекта согласно требованиям инвестора с учетом особенностей его бизнеса.

Спустя год и Украина основала свою первую СЭЗ - Северокрымскую экспериментальную экономическую зону "Сиваш". Но результаты деятельности зон оказались прямо противоположными.

Если в Украине СЭЗ "Сиваш" вместе с другими экономическими зонами стали удобным "коррупционным инструментом" обогащения власть имущих, из-за чего полностью себя дискредитировали, то в Польше пилотный проект был успешным. Это стало возможным благодаря многолетним индустриальным традициям г. Мелец, высокообразованному населению, удобному расположению зоны - возле основных дорожно-транспортных путей, аэропорта и многочисленных железнодорожных соединений, что позволило осуществлять грузовые и пассажирские перевозки внутри страны и за ее пределы.

Сейчас Мелецкая СЭЗ является лидером среди других экономических зон Польши по количеству аэрокосмических проектов, в ее пределах развиваются автомобильная промышленность, ІТ, фармацевтика, деревообработка, пищевая промышленность, производятся пластмассы и мебель. Инвесторами зоны являются Sikorsky, Hamilton Sundstrand, Goodrich, MTU, Remog, Husqvarna, Kronospan Group, BRW, Kirchhoff, CORMAY SA, BorgWarner Systems. По состоянию на конец 2016 г. общий объем инвестиций в зону превысил 2,3 млрд долл., количество вакантных рабочих мест достигло 30,2 тыс.

Тиражирование опыта

Через год, в 1996-м, были созданы еще две экономические зоны - Катовицкая и Сувальская, другие десять - в 1997-м, а последняя - Поморская - в 2001 г. Каждая из этих 14 СЭЗ уникальна, отличается общими характеристиками (рис. 1, 2), специализацией и результатами деятельности (рис. 3, 4).

В Поморской СЭЗ, в частности, действует кластер информационно-коммуникационных технологий, в Катовицкой и Легницкой СЭЗ преобладают предприятия автомобильной промышленности. Производители бытовой техники сосредоточены в Валбжисской СЭЗ, а предприятия, работающие в мебельном секторе, - в Варминско-Мазурской СЭЗ. Такая специализация не случайна: с самого начала господдержка предоставлялась тем компаниям, которые инвестировали средства в приоритетные сектора.

Ведущими экономическими зонами Польши являются Катовицкая и Валбжисская. Например, Катовицкая СЭЗ с самого начала привлекала инвесторов богатыми промышленными традициями и развитым промышленным сектором региона Катовице, а доступ к высококвалифицированным специалистам, благодаря сосредоточению в регионе образовательных заведений и научно-исследовательских институтов, только укреплял ее инвестиционную привлекательность. Кроме того, большинство охваченных СЭЗ территорий расположены в непосредственной близости к международным транспортным путям, являющимся крупными транспортными узлами.

Сегодня основные инвесторы Катовицкой СЭЗ - компании автомобильной отрасли, на их долю приходится 63% общего объема привлеченных инвестиций, в частности, таких крупнейших игроков автомобильного рынка, как General Motors, Fiat Powertrain Technologies, Nexteer Automotive, Johnson Controls, Eaton Automotive Systems. В СЭЗ получили развитие стеклянная промышленность, металлургия и строительство; суммарно на их долю приходится 16,3% общего объема инвестиций. В целом компании инвестировали 6 млрд евро и создали свыше 65 тыс. рабочих мест в этой зоне.

Но не все СЭЗ Польши настолько успешны. Например, Сувальская, Стараховицкая, Слупская и Краковская экономические зоны значительно уступают не только зонам-лидерам, но и зонам, занимающим средние позиции по показателям деятельности (рис. 3, 4).

Членство в ЕС: изменения в стимулировании

Одним из преимуществ польских СЭЗ является возможность получить государственную помощь, предусматривающую, среди прочего, освобождение от уплаты налога на прибыль предприятий при соблюдении двух основных условий: доходы должны быть получены от деловой активности в пределах СЭЗ и на основании разрешения.

Разрешения на ведение деятельности на территории СЭЗ предоставлялись для инвестиций, удовлетворявших по крайней мере один из критериев:

- инновационности - направлены на использование новых технологий, создание новой или усовершенствованной продукции (услуг, процессов);

- приоритетности секторов - реализуются в следующих секторах: авиационном, автомобильном, электроники, биотехнологии, машиностроительном, малотоннажной химии, исследований и разработок, современных услуг (информационных, исследований и технического анализа и т.п.);

- развития кластеров, индустриальных и технологических парков - способствуют развитию этих инновационных структур;

- уровня индустриализации - чем ниже значение показателя стоимости реализованной промышленной продукции на одного жителя, тем проще требования к инвестору. Например, если в регионе этот показатель равен или больше 0,8, но не превышает 1,5 от аналогичного показателя по стране в целом, инвестор обязан взять на себя расходы в сумме не менее 27 млн злотых (1 злотый равняется 0,2370 евро). Если этот диапазон составляет от 0,6 до 0,8, инвестиционные расходы должны быть не менее 18 млн злотых, и так далее по нисходящей;

- уровня безработицы - чем он выше, тем лояльнее требования к инвестору. Так, если уровень безработицы в регионе равен или ниже среднего по стране, инвестору необходимо создать не менее 120 рабочих мест или инвестировать 35 млн злотых. В регионе, где уровень безработицы выше среднего по стране, но не превышает 130%, инвестор обязуется создать не менее 70 рабочих мест или осуществить инвестиционные расходы стоимостью по меньшей мере 25 млн злотых, и так до критерия 15 рабочих мест или 1 млн злотых инвестиций при уровне безработицы выше 200% от среднего по стране.

Со вступлением Польши в ЕС в 2004 г., а следовательно, необходимостью имплементировать европейские стандарты, первоначальные правила работы в зонах изменились не в лучшую для инвесторов сторону. Это касается прежде всего помощи, которую оказывало государство резидентам экономических зон.

В ходе переговоров о присоединении Польши к ЕС вопрос адаптации СЭЗ к требованиям европейского законодательства оказался едва ли не самым сложным. Евросоюз видел в объемах и формах государственной помощи проявление неравной конкуренции и дискриминации других участников рынка. Это направление противоречило европейской антимонопольной политике, гарантирующей поддержку свободной и честной конкуренции, направленной на недопущение ограничения ее свободы как отдельными субъектами хозяйствования и физическими лицами, так и государствами-членами.

Так, разделом VI "Общие правила о конкуренции, налогообложении и сближении законодательства" Договора об основании Европейского Сообщества (далее - Договора) четко прописываются правила конкуренции относительно деятельности субъектов хозяйствования на внутреннем рынке и помощи, предоставляемой за счет госресурсов.

Претензии ЕС к экономическим зонам Польши в основном касались природы и величины госпомощи, в частности, подчеркивалось следующее:

- отсутствие четко определенных ограничений объемов помощи, что могло привести к бесконтрольному использованию государственных ресурсов;

- возможность предоставления помощи (в форме налоговых льгот) еще до начала деятельности, что не отвечало принципу прозрачности оказания госпомощи;

- возможность предоставления операционной помощи (для покрытия текущих расходов субъектов хозяйствования), а также ее оказание для поддержки экспорта, что категорически запрещено законодательством ЕС. Ведь согласно ст. 92 Договора запрещается предоставлять "освобождение от уплаты и возмещения взиманий, которое не является налогом с оборота, акцизным сбором и другими формами непрямого налогообложения, относительно экспорта в другие государства-члены".

Вместе с тем ст. 87 Договора предусмотрен ряд случаев, когда госпомощь считается совместимой с общим и внутренним рынками. Прежде всего, это помощь, способствующая:

- развитию регионов с низким уровнем жизни или высоким уровнем безработицы;

- осуществлению проекта, который имеет общеевропейское значение или способен решить серьезные проблемы в экономике государства-члена;

- развитию определенных сфер экономики или определенных видов экономической деятельности;

- культурному обогащению и сохранению культурного наследия.

Аргументы, приводимые польской властью, были связаны с уже начатой деятельностью инвесторов, получивших госгарантии стабильности получения льгот и преференций в обмен на осуществление определенного объема инвестиций и трудоустройство соответствующего числа лиц. Поэтому досрочное прекращение государством взятых на себя обязательств можно было расценивать как прямое нарушение законодательства, что, в свою очередь, могло привести к выплатам немалых сумм компенсаций из госбюджета. Это обусловило поиск оптимального, компромиссного для обеих сторон, варианта решения проблемы.

В соответствии с принятым обеими сторонами вариантом, первые "косметические" изменения вводились в 2007 г., а более существенные начали действовать с 1 июля 2014-го вместе с Руководящими принципами по вопросам региональной государственной помощи на 2014–2020 гг. (Guidelines on regional State aid for 2014–2020). Основные изменения касались размеров госпомощи, ставших значительно меньшими не только для Польши, но и почти для всей Европы.

С 1 июля 2014 г. новые пределы и правила предоставления госпомощи выглядят следующим образом: для крупных предприятий - от 15 до 50% допустимых затрат; для средних - от 25 до 60%; для малых - от 35 до 70%.

Еще одна схема (рис. 5) иллюстрирует механизм определения размера госпомощи и отображает основные факторы, влияющие на нее:

- объем затрат на реализацию инвестпроекта - это могут быть или капитальные инвестиции, или затраты на заработную плату, осуществленные в течение двух лет в результате создания рабочих мест;

- размер компании;

- местонахождение нового инвестиционного проекта.

Например, если крупная компания вложила 10 млн евро новых инвестиций в реализацию проекта на территории соответствующей СЭЗ, минимальный размер освобождения от налогообложения для нее составит: 10 млн евро х 15% = 1,5 млн евро, а максимальный: 10 млн евро х 50% = 5 млн евро.

Кроме налоговых и таможенных преференций, привлекательными выглядят другие конкурентные преимущества Польши.

Во-первых, это большой потребительский рынок (население страны составляет почти 38 млн человек), который до сих пор не насыщен отдельными группами товаров.

Во-вторых, высокообразованное население при относительно невысоком по сравнению с развитыми странами ЕС уровне заработной платы; зарубежные компании все чаще размещают здесь не только свои производственные мощности, но и научно-исследовательские центры.

В-третьих, выгодное расположение на карте Европы - в центре, на перекрестке транспортных путей; близость страны к большим и развитым странам, легкий доступ к их рынкам привлекателен для тех инвесторов, которые открывают свой бизнес с ориентацией на экспортную деятельность.

В-четвертых, членство страны в ЕС предоставляет доступ к европейскому финансированию, разным программам помощи, например предприниматели имеют возможность получить грант на проведение исследований и разработок или на создание новых рабочих мест.

В-пятых, инвестиционная политика правительства и органов власти на местах является "дружеской" для инвесторов: в стране действует сеть промышленных и торговых палат, специализированных госучреждений, которые поддерживают их на всех этапах инвестиционного процесса, предоставляют юридические консультации и информацию о существующих источниках финансирования, в том числе государственного происхождения.

Эти конкурентные преимущества делают Польшу одной из наиболее инвестиционно привлекательных стран Европы. В докладе ЮНКТАД "World Investment Prospects Survey 2014–2016" она занимает 13-е место для транснациональных компаний при выборе страны для инвестирования, уступая Франции (12-е место), но опережая Сингапур и Японию.

Украинские реалии

В Украине, в отличие от нашего западного соседа, ситуация совсем другая. Слово "реформы" приобрело уже ироническую коннотацию, экономика является заполитизированной, базовые принципы экономической свободы - верховенства права, эффективной судебной системы, защиты прав собственности, нетерпимости к коррупции, свободной и честной конкуренции - не соблюдаются. Инструменты, успешно сработавшие в других странах, в Украине не приживаются в значительной степени из-за их бездумного копирования, дерзкого пренебрежения требованиями законодательства и злоупотребления властью.

Украинские СЭЗ не являются исключением, поэтому попытка возродить этот инструмент в первоначальном, "законсервированном" виде вызывает скептицизм и опасения по поводу возможных последствий. Но это не означает, что такие попытки не нужны. Скорее наоборот, этот распространенный в мировой практике инструмент точечного стимулирования инвестиционной активности необходимо совершенствовать и приводить в соответствие с современными условиями.

Прежде всего, в усовершенствовании нуждается законодательная база. Принятый еще в 1992 г. и действующий до сих пор базовый Закон Украины "Об общих принципах создания и функционирования специальных (свободных) экономических зон" заложил только общие правовые основы для специальных (свободных) экономических зон.

Однако, в отличие от Польши, где были четко определены критерии и стимулы для привлечения инвесторов, в нем не прописаны специальные требования к желающим работать в СЭЗ компаниям, так же, как и инвестиционные льготы. Каждая экономическая зона создавалась на основании отдельного закона, которым определялись налоговый, таможенный и валютно-финансовый режимы экономической деятельности, но даже в этих законах отсутствовали критерии привлечения инвесторов. Это означает, что компания какого-либо сектора экономики (речь даже не идет о высокотехнологичных видах деятельности, как это принято в мировой практике) могла неоправданно воспользоваться преимуществами СЭЗ. Как результат, они стали удобным инструментом злоупотребления властью и уклонения от налогообложения, привели к перекосам в экономике и искажению конкурентной среды. Если к этому прибавить позицию государства в отказе взять на себя ответственность и расходы на обустройство СЭЗ всей необходимой инфраструктурой (дороги, системы электро- и водоснабжения, телекоммуникационные системы и т.п.), то можно констатировать: власть сделала все возможное, чтобы этот инструмент действительно не оправдал возложенных на него ожиданий.

Итак, остается только надеяться, что критическое осмысление мирового опыта, усиленное системным анализом национальной модели СЭЗ, будет способствовать выработке адекватных современным реалиям мер государственной политики в сфере развития промышленности и активизации инвестиционно-инновационной деятельности. Приходится в который раз констатировать, что госполитика относительно СЭЗ должна быть хорошо взвешенной, системной и предсказуемой для гарантирования стабильности условий инвестиционной деятельности.

Вместе с тем само по себе существование СЭЗ не следует рассматривать как самодостаточный инструмент стимулирования структурных изменений в экономике. Кроме поддержки выполнения ими своей основной роли - привлечение инвестиций и создание рабочих мест, государство должно формировать общие благоприятные условия для предпринимательской деятельности, которые будут распространяться на экономику в целом, выходя за пространственные границы экономических зон.