Независимость НБУ — это независимость политики, а не отдельных лиц за фасадом независимости института

Член Совета НБУ - это делегированное представительство по квоте президента или Верховной Рады Украины. За эти годы Совет банка принял много решений с довольно резкой критикой действий Правления НБУ, оценки экономической ситуации и положения дел в банковской сфере. Попытаюсь оценить положение дел и перспективы развития.

Макроэкономический анализ

Сначала о монетарной политике НБУ и ситуации в экономической сфере страны. Скажу откровенно, действующая экономическая модель имеет признаки нездоровой экономики. Вывод может быть подкреплен следующими наблюдениями:

1. В текущей ситуации приток иностранного капитала приводит не к увеличению золотовалютных резервов, а к укреплению гривни и повышению темпов роста импорта и снижению темпов роста экспорта. Как следствие, на фоне укрепления гривни увеличивается отрицательное сальдо торгового баланса. В случае изменения вектора движения капитала на его отток с развивающихся рынков усиливается риск обвальной девальвации гривни.

2. Период "дорогих" денег из-за жесткой монетарной политики НБУ затянулся и негативно влияет на реальный сектор экономики. За январь-август 2019-го промышленность в Украине выросла всего на 0,1% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. С учетом статистических погрешностей можно утверждать, что рост в промышленности остановился.

3. Драйверами роста оставались сельское хозяйство и строительство. За январь-август 2019 г. строительство выросло на 20,8% - это происходило за счет строительства нежилых зданий и инженерных сооружений, жилищное строительство за тот же период времени увеличилось на 2,1%. Индекс сельскохозяйственной продукции за январь-сентябрь 2019-го повысился на 5,9% к аналогичному периоду 2018-го благодаря рекордному урожаю в растениеводстве. Обе отрасли несут в себе определенный набор рисков для экономического роста и не могут обеспечить устойчивый экономический рост. Например, темпы роста в сельском хозяйстве зависят от погодных условий и их влияния на урожайность. Без ускорения роста в промышленности и без снижения темпов увеличения импорта нельзя рассчитывать на обеспечение устойчивого экономического роста и высокого уровня занятости населения.

Ниже вернусь к вопросу экономического роста, которому уделяю серьезное внимание. Сначала о не менее болезненном вопросе из недалекого прошлого.

"Банкопад" 2014–2016 годов

Да, эта проблема, к счастью, в прошлом. Но ее последствия будут ощущаться еще долго. Совет НБУ неоднократно оценивал деятельность Правления по так называемому банкопаду. Я советовал бы пересмотреть наши решения с ноября 2016-го - времени, когда начал работу Совет. В период, когда осуществляли "активный банкопад" в Украине, Совета НБУ - конституционного органа - не было. Его не существовало почти два года. Не знаю, сознательный это шаг или неосознанный. Но за три года работы действующий состав Правления привык к полной бесконтрольности, воспринимал и воспринимает Совет НБУ как лишний орган, хотя его члены постоянно говорят о повышении культуры корпоративного управления.

Но перейдем к сути дела. Совет НБУ это неоднократно отмечал, в том числе и на заседании 4 июля 2017 г.: проблемы в банковской системе Украины существовали свыше десяти лет, но резко усилились в 2014-м под влиянием внешнеполитических и некоторых внутренних факторов. Вместе с тем ситуацию существенно обострили непрофессиональные действия Правления НБУ. Лично я не видел четкой программы реформирования банковского сектора. Имею в виду фундаментальные системные ошибки в сфере монетарной, валютной и коммуникационной политики, а также недостаточно профессиональные, а иногда и заангажированные действия в сфере банковского регулирования и надзора.

Страна получила значительную девальвацию гривни, превращение кризиса в банковском секторе в системный, вследствие чего с рынка было выведено более 100 банков из 180, работавших по состоянию на начало 2014 г.

В результате был нанесен мощный удар по экономике страны. По данным USAID, потери от так называемого банкопада в 2014–2017 гг. составили 40% ВВП Украины. Еще в 2017-м Совет НБУ отмечал, что "очищение" банковской системы проходило без объявления Национальным банком четкой программы реформирования банковского сектора, что обусловило значительную неопределенность в деятельности банковского и реального секторов. Недостаточно обоснованными были решения Нацбанка о выводе с рынка платежеспособных банков, в частности, наблюдались признаки применения разных подходов в ходе "очищения" банковской системы. Не в полной мере были учтены как потребности развития экономики, так и характер развития банковской системы, а также влияние войны на экономику.

Уже сейчас в судебных органах оспариваются решения НБУ об отнесении банков к категории неплатежеспособных, введении временной администрации, отзыве банковской лицензии и ликвидации банка. На сегодняшний день в судебных органах разных уровней находятся 25 исков по 23 банкам по указанному вопросу. Сейчас Верховный суд рассматривает семь дел, по одному из которых вынесено окончательное решение в пользу истцов. После ликвидации более половины банковской системы к существующим системным проблемам добавилась новая - ухудшение структуры банковского рынка: рост концентрации иностранного капитала и снижение уровня конкуренции на этом рынке. Несвоевременная и невзвешенная реакция Нацбанка в 2014–2016 гг. не содействовала решению проблем, а спровоцировала затяжную цепную реакцию с обратными связями, что привело к углублению кризиса и усилению социально-политических рисков. Вопрос: кто должен нести ответственность за подобный произвол в банковской системе?

После "очищения" ликвидированные банки передавали в Фонд гарантирования вкладов физических лиц. По данным Фонда, на 1 июня 2019 г. им утверждены акцептованные требования кредиторов банков, находящихся в управлении Фонда, на сумму 271,7 млрд грн. Вероятность погашения большинства акцептованных требований кредиторов низкая, поскольку за весь период ликвидации Фондом банков, находящихся в его управлении, и реализации их имущества (активов) Фонд удовлетворил акцептованные требования кредиторов на сумму 38,3 млрд грн. Сейчас 180 млрд грн кредитного портфеля банков, находящихся в управлении Фонда, приходятся на 600 человек, половина из которых являются связанными лицами. Кто из НБУ ответит за вывод капиталов из банков еще до/или во время принятия решения об их неплатежеспособности, да еще и за выделение некоторым из них рефинансирования?

Таргетирование инфляции

Едва ли не самый дискуссионный вопрос - взаимосвязь инфляции и экономического роста как целей НБУ. В случае, если центробанк осуществляет таргетирование инфляции без учета бизнес-циклов, это может нанести ущерб экономическому росту. Похоже, так происходит в Украине: Нацбанк не пытается применять ни меры контрциклической, ни меры проциклической политики.

Сейчас у нас сложилась ситуация, когда НБУ первоочередной целью определяет ценовую стабильность путем снижения темпов инфляции. Это следует из Конституции, где главной целью деятельности Нацбанка определено обеспечение стабильности денежной единицы. Трактуется это как стабильность внутренней покупательной способности гривни. В ранжировании целей на втором месте - поддержание финансовой стабильности. Экономическому росту отводится лишь третье место. В условиях переходной экономики, в которых находится Украина, действие монетарной власти, состоящее только в обеспечении высокой стоимости денег, может способствовать существенному снижению инфляции. Собственно, это и наблюдается сейчас. Но это не содействует ускорению роста экономики, нуждающейся в кредитовании и финансировании проектов в реальном секторе экономики.

Более того, одновременно с угнетением экономического роста в течение продолжительного периода НБУ еще и не достигал провозглашенной инфляционной цели. Формулировки отечественного законодательства и Основных принципов денежно-кредитной политики о возможности в среднесрочной перспективе (в течение 3–5 лет) достичь инфляционной цели позволяют НБУ устанавливать саму цель, диапазон ее колебаний и срок достижения в пределах 3–5 лет. В юридической плоскости режим инфляционного таргетирования пока осуществляется в пределах установленных норм, но из-за недостижения целей и перенесения сроков их достижения начал накапливаться негативный коммуникационный эффект. Экспертное сообщество и общественность через СМИ стали задавать вопросы о следующем:

- обоснованности таргетирования именно потребительской, а не базовой инфляции;

- обоснованности установленной цели (таргета) в размере 5,0%;

- диапазоне колебаний +/-1 п.п.;

- сроке достижения установленной цели;

- транспарентности прогнозных моделей, используемых в НБУ;

- обоснованности применения как инструмента монетарной политики исключительно учетной ставки.

Сейчас становится очевидным, что когда несколько лет назад Совет НБУ устанавливал инфляционные цели и разрабатывал основные принципы денежно-кредитной политики, он надеялся на профессиональные и быстрые структурные реформы, но законопроекты не были приняты. Реформа по защите прав кредиторов, пенсионная и медицинская реформы, реформа рынка ценных бумаг и другие не были проведены. Как итог, за три года Украина не достигла даже минимальных стандартов развития финансового рынка по сравнению со странами-соседями. Действенность учетной ставки как инструмента денежно-кредитной политики так и осталась ограниченной, поэтому пришло время обсудить изменение подхода к установлению инфляционной цели.

Предлагаю на 2020–2021 гг. провозгласить особый период, во время которого Верховная Рада сможет разработать и принять законопроекты по указанным направлениям, а регуляторы - разработать внутренние документы согласно принятому законодательству. На этот особый период предлагаем установить инфляционную цель на однозначном уровне и для обеспечения дезынфляционного тренда констатировать, что инфляция в следующем году не может превышать годовой показатель инфляции отчетного года.

А уже с 2022 г. вернуться к традиционному таргету в 5%, уточнив значение таргета согласно макроэкономическим условиям и расширив коридор колебаний до +/-2 п.п.

Учетная ставка

После относительной стабилизации экономического состояния и финансово-банковской системы Правление НБУ начиная с 2017 г. проводит неадекватную политику в ключевой сфере, - учетная ставка не содействует решению текущих макроэкономических проблем. В частности, Совет НБУ рекомендовал повысить учетную ставку весной 2017-го, но Правление начало увеличивать ее только в октябре. В результате несвоевременной реакции со стороны Правления НБУ потребительская инфляция по итогам 2017 г. существенно превысила показатель, предусмотренный в утвержденных Советом НБУ "Основных принципах денежно-кредитной политики на 2017 год". Также несвоевременна реакция Правления Нацбанка на инфляционную динамику 2018 г. Несмотря на продолжительное снижение темпов инфляции (в апреле-сентябре 2018-го), Правление Нацбанка удерживало учетную ставку на высоком уровне (18%) и перешло к ее снижению только в апреле 2019 г. Соответственно, ставки по кредитам остаются высокими, что значительно сдерживает экономический рост.

Высокая учетная ставка НБУ также приводит к увеличению ставок ОВГЗ. Следствием этого является эффект вытеснения, - вместо кредитования реального сектора экономики банки вкладывают средства в государственные облигации: по состоянию на 11 октября 2019 г. в обращении находятся ОВГЗ на сумму 806,9 млрд грн. Из них на балансе банков ОВГЗ на сумму 344,8 млрд грн, или 42,7% ОВГЗ, находящихся в обращении. Направление по крайней мере части этих средств на кредитование предприятий позволило бы существенно увеличить ВВП и создать дополнительные рабочие места. На балансе НБУ находится гособлигаций на 337,1 млрд грн, что составляет 41,8% от ОВГЗ в обращении. Общая сумма вложений НБУ и банков в ОВГЗ составляет 681,9 млрд грн. Всего у банков и НБУ сконцентрировано 84,5% всех ОВГЗ по их сумме.

Еще одной важной проблемой процентной политики Правления Нацбанка являются сверхвысокие ставки по депозитным сертификатам НБУ, которые дополнительно блокируют кредитование экономики и углубляют диспропорции межбанковского рынка. НБУ, не выполняя функции оптимального регулирования ликвидности, создал для банков сверхприбыльный безрисковый инструмент за счет дополнительной непроизводительной эмиссии гривни. Следствием такой политики Правления НБУ стали развертывание сверхзатратной для государства спирали профицита ликвидности и вытеснение других инструментов с рынка, в частности межбанковского кредитования и кредитования реального сектора экономики. За 2014–2018 гг. расходы на выплату процентов по депсертификатам НБУ составили 32,3 млрд грн.

К сожалению, снижать в Украине инфляцию удается, сдерживая потенциал роста экономики, а иногда и подавляя его. Для решения вопроса об экономическом росте существуют предложения по введению дополнительных целей в политику НБУ, кроме таргетирования инфляции. Такой дополнительной целью может стать поддержка экономического роста. Лично я поддерживаю такие предложения.

Интересные результаты дало изучение процесса установления учетной ставки. Члены Совета НБУ летом 2019 г. начали собственными силами изучать модели, по которым определяется учетная ставка. Было выяснено, что департамент монетарной политики и экономического анализа НБУ использует для расчетов модифицированное правило Тейлора с корректирующими коэффициентами, установленными "экспертным методом". Выявленный факт указывает на очень высокую вероятность имитации аналитических процедур в ходе подготовки решений для изменения учетной ставки.

Также в первом полугодии 2019 г. было установлено, что модели, используемые департаментом монетарной политики и экономического анализа НБУ, не задокументированы надлежащим образом и не отнесены к процессам НБУ. Отсутствие задокументированных моделей значительно усложняет департаменту внутреннего аудита проверку прогнозных процессов в департаменте монетарной политики и экономического анализа. Почему это важно? Потому что сейчас инфляционный прогноз является одним из ключевых при принятии решения по изменению учетной ставки.

По предварительным данным, на мой взгляд, есть все основания утверждать, что у Правления НБУ нет глубокого научного обоснования очень медленного снижения учетной ставки, отсутствуют и модели, которые бы давали точные прогнозные результаты и указывали на необходимость снижения ставки именно шагом по 0,5 п.п., а не более. Есть также проблемы и с обоснованием установленного инфляционного таргета на уровне 5%, а интервал колебаний таргета на уровне +/-1 п.п. вообще оказался необоснованным.

Для того чтобы дать возможность Правлению НБУ большими темпами снижать учетную ставку, на заседании Совета НБУ 10 сентября мной был инициирован вопрос об увеличении диапазона колебаний инфляционного таргета. Впрочем, Совет НБУ в действующем составе не поддержал соответствующее предложение и оставил диапазон колебаний без изменений, на уровне +/- 1 п.п.

Независимость НБУ и контроль над деятельностью Правления

Этот вопрос относится к категории самых чувствительных. Конфликт закладывает закон Украины о НБУ, наделяющий Правление очень широкими полномочиями, иногда бесконтрольными, - некое государство в государстве. Когда члены Совета НБУ хотят глубже разобраться в ситуации, звучит строгий ответ: вы вмешиваетесь в оперативную деятельность. На запросы Совета предоставляется отрывочная информация, из которой реальные выводы сделать невозможно. Такое положение дел нужно менять прежде всего внесением изменений в действующий закон. В коммерческих банках у их советов намного больше прав, чем у Совета НБУ. Мне как председателю Совета раньше присылали оперативную информацию о состоянии в экономике и банковской системе, сейчас эта практика прекращена.

За три года деятельности Совета нам активно препятствовали, искусственно была создана ситуация, когда целые направления работы Правления НБУ никем не контролируются - ни Советом НБУ, ни Счетной палатой. Раз в год заслушивают доклады главы НБУ на заседании парламента, да и то почти без обсуждения. При попытке членов Совета НБУ выяснить тот или иной чувствительный вопрос нам отвечают: "нет", поскольку это почему-то считается вмешательством в операционную деятельность.

Такое положение дел и в дальнейшем будет порождать одностороннее движение реформ, направленных на расцвет финансовых посредников, а не на ускорение экономического роста. Кроме того, Правление НБУ пытается убеждать, что с его сменой рухнет банковская система и прекратятся "реформы". В действительности сегодня эти лица, на мой взгляд, только негативно влияют на ситуацию в банковской сфере и экономике в целом, подрывают доверие к действующей власти.

Подобная ситуация недопустима. Поэтому считаю, что создание специальной комиссии Верховной Рады по оценке работы банковской системы является целесообразным. Независимость должна касаться только способности формировать и проводить независимую политику, а не отдельных лиц, реализующих ее. Изменения должны произойти, и НБУ не может оставаться островом независимости от государства.

Прежде всего надо внести изменения в Закон "О Национальном банке Украины". В частности, предлагается возвратить Совету НБУ определение "руководящий орган", действовавшее в редакции ст. 8 закона с 13 июля 2000-го по 9 июля 2010 г.; уточнить его полномочия по инструментарию денежно-кредитной политики, а также по утверждению программ сотрудничества Национального банка Украины с международными финансовыми организациями и решений его Правления об участии НБУ в международных финансовых организациях.

Следует также уточнить полномочия Совета НБУ по назначениям на должности и увольнениям с должностей первого заместителя и заместителей председателя Нацбанка по представлению главы Национального банка или по инициативе двух третей состава Совета НБУ, а также по возможности Совета принимать решения об отстранении заместителя председателя Национального банка в случае нарушения им действующего законодательства Украины и Кодекса этики работника НБУ.

Совет НБУ должен иметь право вето на решения Правления НБУ, которые могут оказывать негативное влияние на дальнейшее социально-экономическое развитие, - это мое личное мнение. Право вето не означает остановку решения, а только приостановку (например, до решения Совета по финансовой стабильности, который должен дать свою оценку этому процессу). Не могут пять человек, большинство из которых не понимают глубинных основ монетарной политики, принимать решения, имеющие далеко идущие последствия. Это не изменение монетарного режима и дизайна монетарной политики, как хотят показать некоторые адепты монетаризма. Это просто усиленный контроль. Не может быть безнаказанности и вседозволенности.