Поддержать
Восстановление Украины — процесс, требующий аккумулирования ресурсов и определения роли и специализации каждого региона как в национальном, так и в европейском экономическом пространстве. Фактически должно произойти новое формирование территориального планирования развития страны в целом и каждого региона в частности.
Региональная политика как политика сплоченности является одной из ключевых в Европейском Союзе. Перед всеми странами-членами ставятся четкие требования для участия регионов в достижении общих целей развития. Соответственно, для Украины важно как можно быстрее развить собственную состоятельность для работы в рамках политики сплоченности.
Политика сплоченности: украинское измерение через европейское видение
Политика сплоченности Евросоюза реализуется путем совместного управления Европейской комиссией и странами — членами ЕС. Специалисты отмечают, что около 70% программ ЕС внедряются на основе совместной ответственности Еврокомиссии и национальных и региональных органов власти членов ЕС; причем последние в большей степени занимаются вопросами отбора проектов для финансирования из фондов ЕС и отвечают за ежедневное управление соответствующими программами и проектами.
В 2024-м в Украине было восстановлено Министерство развития громад и территорий во главе с вице-премьер-министром по восстановлению. Благодаря такому решению, у государственной региональной политики появляется шанс получить свой профессиональный центральный орган исполнительной власти, который сможет обеспечить постепенное развитие необходимой административной состоятельности по всем элементам политики сплоченности в Украине. В Докладе Европейской комиссии по расширению ЕС (2024) это отмечается как положительный шаг, при этом акцентируется на необходимости продолжать укреплять потенциал министерства. Европейский опыт свидетельствует, что у стран-членов со слабыми институтами возникают значительные сложности с использованием инвестиционных средств ЕС.
Анализ последних тенденций развития региональной политики в странах ЕС выделяет ее основные направления, исходя из вызовов войны в Украине, которые оказывают серьезное влияние также и на планирование регионального развития в Евросоюзе. В частности, укоренившиеся региональные диспропорции углубились под влиянием последствий войны в Украине и энергетического кризиса, миграционных процессов, что усложнилось демографическим спадом и оттоком мозгов. Поиск путей преодоления новых вызовов лежит в плоскости внедрения территориально-ориентированной региональной политики с фокусом на реализацию географическо-ориентированных инициатив, направленных на удовлетворение конкретных потребностей, а также на обеспечение баланса между справедливостью и эффективностью в использовании средств.
Получив статус кандидата на членство в ЕС, Украина взяла на себя четкие обязательства по имплементации Acquis в соответствующих отраслях. Acquis ЕС и ежегодные отчеты Европейской комиссии по расширению четко указывают Украине сферы, которые необходимо урегулировать, в частности согласно разделу «Региональная политика и координация структурных инструментов», в части законодательной и институциональной рамок, административной состоятельности и возможностей качественно осуществлять программирование развития, что должно сопровождаться надлежащим финансовым управлением и контролем. Пока же прогресс Украины за 2023–2024 годы в части приближения к требованиям региональной политики ЕС весьма ограничен, а большинство рекомендаций Евросоюза до сих пор находится на стадии изучения возможности внедрения.
Прежде всего до сих пор существует необходимость в четком распределении полномочий местного самоуправления между уровнями административно-территориального устройства, а также между органами местного самоуправления и местными органами исполнительной власти по принципу субсидиарности. Сейчас они дублируются как между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, так и между органами местного самоуправления разных уровней. При этом крайне актуальна проблема несоответствия между объемами бюджетных ресурсов, закрепленными за органами местного самоуправления, и стоимостью делегированных / переданных полномочий.
Территориальное планирование: вопросы безопасности и развития
Процесс вступления Украины в ЕС происходит параллельно с восстановлением территорий, пострадавших вследствие вооруженной агрессии Российской Федерации. Соответственно, в Закон Украины «О принципах государственной региональной политики» были внесены изменения, призванные создать основу для восстановления пострадавших территорий, включая определение функциональных типов территорий и трехуровневую систему стратегического планирования (государственная, региональная и местная стратегии развития). Однако имплементация таких норм законодательства не завершена. Закон определяет четыре функциональных типа территории: территории восстановления, региональные полюсы роста, территории с особыми условиями для развития, территории устойчивого развития. К сожалению, в обновленной Государственной стратегии регионального развития (ГСРР) эти функциональные типы территорий не определены, как и не учтена специфика разных территорий в контексте вопросов безопасности.
На сегодняшний день нет установленного порядка определения всех функциональных типов территорий. При этом, как замечают эксперты, из-за нерелевантности критериев отбора к территориям восстановления отнесены свыше 600 территориальных громад, среди которых областные центры, много городов — потенциальных региональных полюсов роста. Таким образом, отпала целесообразность отнесения территориальных громад к таким типам территорий, как региональные полюсы роста, агломерации, сельские территории, и, соответственно, формирования программ стимулирования их развития или государственной поддержки.
Необходимо упорядочить систему планировочных документов. В частности, разные типы стратегических документов (таких как стратегия развития, план восстановления и развития, программа комплексного восстановления территорий, комплексный план пространственного развития) должны быть синхронизированы и взаимосогласованы. Требует срочного решения и вопрос завершения дискуссий о разработке Генеральной схемы планирования территории Украины, которую рассматривали как приоритет при формировании стратегий развития регионов, территориальных громад, а также комплексных планов пространственного развития территории территориальных громад. Существующая Генеральная схема планирования территории Украины практически утратила свою актуальность (в частности с учетом существенных пространственных социально-экономических трансформаций в условиях полномасштабной войны) и не отвечает потребностям дня сегодняшнего. А именно этот документ (принципиально новый по статусу, содержанию и форме, разработанный на основе современных геоинформационных технологий) может стать точкой отсчета для планировочных документов более низкого уровня и пространственной рамкой для реализации инвестиционных проектов восстановления и развития Украины. Стратегии развития территориальных громад и комплексные планы пространственного развития территории территориальных громад, которые будут разработаны после формирования новой Генеральной схемы планирования территории Украины, должны учитывать заложенные в ней проектные решения.
Законодательная рамка для регионального развития должна обеспечить имплементацию ГСРР согласно стандартам ЕС. В частности, стратегия должна быть разбита на конкретные, измеряемые и осуществляемые шаги с четкими сроками и механизмами подотчетности.
Сейчас оценка административной состоятельности Украины в сфере реализации региональной политики указывает на недостаточный опыт и способность управлять и использовать большие фонды в региональной политике. Это связано с низким качеством управленческих процедур, ограниченным кадровым потенциалом для выполнения требований по программному управлению.
Отмечаются также проблемы с внедрением норм уже принятого законодательства в сфере региональной политики, формированием программирования на несколько лет, эффективного мониторинга, оценки и здорового финансового управления программами регионального развития.
Недостаточна также координация между центральными, региональными и местными органами власти в общем региональном развитии. В процессах формирования политики, ее внедрения и мониторинга результатов стоит усилить роль участников регионального и местного уровней, включая ассоциации местного самоуправления.
Финансовые инструменты и перспективы
Одним из инструментов регионального развития, который предусмотрен Бюджетным кодексом Украины, является Государственный фонд регионального развития, деятельность которого приостанавливали в 2023–2024 годах в связи с мобилизацией ресурсов бюджета на нужды защиты и восстановления. Финансирование проектов регионального развития и восстановления было распределено между разными программами и фондами, которые координировало Государственное агентство восстановления и развития инфраструктуры Украины. Однако ресурс распределяли непрозрачно и по административному принципу, о чем свидетельствует вывод отчета Счетной палаты Украины о результатах аудита соответствия процесса распределения средств Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии. Недостаточность конкурсных механизмов приводит к непрозрачности распределения ресурсов и уменьшению стимулов для качественного проектного планирования. Именно поэтому восстановление функционирования ГФРР и обновление механизмов распределения средств будут способствовать конкурентному и публичному распределению средств развития регионов.
На 2025 год в государственном бюджете предусмотрено восстановление деятельности фонда в объеме 1 млрд грн. Несмотря на незначительный объем выделенного ресурса, такой шаг является положительным на пути к конкурсному распределению ресурсов для регионального развития, что будет отвечать стандартам региональной политики ЕС. Это будет способствовать:
- повышению прозрачности распределения средств, благодаря конкурсным механизмам и публичному бюджетированию;
- созданию устойчивого института для обеспечения эффективного управления финансами регионального развития;
- укреплению партнерства с ЕС, привлечению европейских фондов и интеграции ГФРР в системы конкурентных институтов восстановления;
- улучшению инфраструктуры регионов, благодаря финансированию наиболее эффективных проектов, отвечающих потребностям местных громад.
У Украины есть значительный потенциал для расширения связей с европейскими объединениями территориального сотрудничества. Такие объединения могут быть задействованы для интегрированного территориального (многоуровневого) управления, которое будет способствовать реализации программ сотрудничества Interreg. Среди достижений необходимо отметить принятие Закона «О международном территориальном сотрудничестве Украины». Украина расширила участие в программах сотрудничества Interreg и также является частью Макрорегиональной стратегии ЕС для Дунайского региона. В Докладе Европейской комиссии по расширению ЕС (2024) отмечается, что Украине нужно продолжать использовать эти рамки для получения опыта во внедрении политики сплоченности ЕС и практики совместного управления, включая вопросы, связанные с программированием, надлежащим финансовым управлением, отбором проектов и заключением контрактов. Представляется уместным создание на базе Министерства развития громад и территорий органа, призванного стать центром формирования политики международного территориального сотрудничества и обеспечения заинтересованных сторон профессиональным консультативно-методологическим сопровождением.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google