Локализация мировых практик

Вопрос организации государственных закупок важен для любой страны. Мы все ценим прогресс в прозрачности процедур госзакупок, достигнутый в этом направлении за последние пять лет. Но тактические победы еще не показатель стратегических улучшений, и пора задаться вопросом: являются ли государственные закупки драйвером экономики в Украине? И сможет ли стать ответом на этот вопрос законопроект о локализации, поданный большим количеством депутатов Верховной Рады, поддержанных главой экономического комитета ВР Дмитрием Наталухой.

Поскольку немногие читали проект закона в оригинале, давайте рассмотрим его основные положения, а заодно сравним с аналогичными программами в других странах.

Итак, законопроект №3739, который 21 июля был поддержан в первом чтении, предлагает внести изменения в закон о публичных закупках, вводя понятие «степень локализации» и обязывая обеспечивать эту степень в отношении закрепленного в законопроекте перечня продукции. В основном этот перечень включает продукцию машиностроения. Фактически указанный законопроект ограничивает в государственных закупках иностранных поставщиков по довольно узкому спектру продукции. Исходя из пояснительной записки, речь идет о закупках на сумму около 10 млрд грн в год. При этом все государственные закупки легко превышают уровень в 200 млрд грн в год. Таким образом, предложенный законопроект затрагивает менее 5% объема всех государственных закупок и требует, чтобы была обеспечена локализация производства на уровне 35–40% в 2021 году, а к 2024-му степень локализации была увеличена до 50–55%. При этом для большинства предлагаемых видов продукции на рынке есть 5–7 поставщиков. Таким образом будет обеспечена конкуренция на локальном рынке. Иностранные поставщики также смогут участвовать в государственных тендерах, если на территории Украины создадут завод по производству изделий и обеспечат минимум 35–40% комплектующих и материалов украинского производства.

Есть ли аналогичные программы в мире? Конечно.

Например, деятельность иностранных компаний на рынке государственных закупок Китая существенно ограничена. После вступления в ВТО Китай закрепил правомочность предоставления преференций национальным поставщикам в рамках государственного заказа. Статья 10 закона о государственных закупках устанавливает преференции местным поставщикам, но есть три исключения:

1) товары невозможно купить на территории Китая;

2) закупаемые товары предназначены для использования за рубежом;

3) если иное не предусмотрено другими законами или правилами.

В целом в КНР действует принцип локализации на уровне 50%. Если она достигнута, то товар считается внутренним. В ином случае это импортный товар, даже если производство находится в Китае.

В последнее время в рамках защиты страны в сфере информационной безопасности Китай запретил в государственных закупках продукцию компании Apple. Сетевое оборудование Cisco заменяют китайскими аналогами. Такая же судьба постигла и антивирусное программное обеспечение. Вместо них используются китайские программные продукты.

Очевидно, таким образом китайские власти пытаются всеми силами снизить уровень конкуренции рынка высоких технологий из США и стран ЕС.

Согласимся, Китай является весомым игроком на мировых рынках и может себе позволить значительный протекционизм, в отличие от Украины, граничащей с крупным рынком Евросоюза. Но давайте посмотрим на опыт Мексики. Она также является развивающейся страной, и у нее положение примерно такое же, как и у Украины: на севере находится крупнейшая экономика мира — США.

Доступ на рынок государственных закупок Мексики для иностранных компаний существенно ограничен. Для поддержки отечественных товаров и услуг через систему госзаказа в стране применяются ценовые преференции и требования по содержанию местных компонентов. Мексика не участвует в системе государственных закупок ВТО.

Тендеры могут быть двух видов: национальные (отечественные компании и не менее 50% мексиканского производства) и международные (иностранные, отечественные компании и до 40% мексиканского производства). Международный тендер может быть двух видов: открытый для участия всех товаров и услуг и конкурс для компаний стран, перед которыми Мексика имеет обязательства в сфере государственных контрактов. Открытый международный тендер может быть использован в случаях, если необходимый товар или услуга не могут быть предоставлены отечественными компаниями или компаниями, с которыми Мексика заключила соглашения в сфере закупок; национальные и иностранные поставщики не могут выполнить условия контракта или от них не поступило заявок на участие в тендере; закупки финансируются посредством международных кредитов и займов.

Вместе с тем конкурсы, в которых участвуют только национальные производители, превалируют над международными. Это обусловлено тем, что в Мексике предусмотрена ценовая преференция в размере 15%, также есть требование по содержанию национальных компонентов, а при одинаковых уровнях цены и качества предпочтение отдается отечественному производителю. Из этого следует, что имеет место преднамеренная дискриминация иностранных компаний путем установления требований о содержании местных компонентов.

В Европейском Союзе фактически тоже присутствует дискриминация тендеров по поставкам из стран вне Евросоюза. Украина подписала Договор об ассоциации с ЕС, в котором содержится ссылка на Директиву ЕС по закупкам 2004/17/ЕС. Эта Директива, а также ее преемница — Директива 2014/25/EU содержат вполне конкретные ограничения (см. документ).

Так, статьей 85 предусмотрена возможность отмены тендера, если на компоненты из третьих стран приходится более 50% от общей суммы тендера. Также ЕС дает 3-процентную ценовую привилегию закупкам у собственных поставщиков.

Как видим, локализация — это не украинское ноу-хау, а повсеместная практика по закрытию рынка государственных закупок от иностранных поставщиков как в развивающихся, так и в развитых странах. Более того, украинская версия закона о локализации предусматривает наиболее мягкие варианты ограничений, поскольку касается не более 5% всех государственных закупок и не содержит пунктов о ценовых привилегиях украинских поставщиков перед иностранными.

И, несмотря на это, попытку Украины поддержать местных производителей активно критикуют как местные эксперты, так и наши торговые партнеры. Например, ЕС готов пойти на откровенный шантаж и угрожает Украине ограничением финансовой помощи в случае принятия закона о локализации. Но стоит ли нам бояться, идти на поводу и жертвовать национальными интересами?

Да, Евросоюз однозначно дал нам понять, что не готов терять свободный доступ на украинский рынок и что вероятность получения кредита в 600 млн евро (вторая часть) под большим вопросом. Если мы не получим эти 600 млн, то Украине с высокой вероятностью придется занимать эти средства, выпуская либо евробонды, что на 3–4% дороже, либо ОВГЗ в евро (последние выпуски, кстати, были совсем дешевые — менее 3%). Получается, что обслуживание одолженных 600 млн евро обойдется нам дороже на 300–500 млн грн в год. Немало. Но ведь мы запускаем локализацию, рассчитывая на определенный экономический эффект. Например, локализация может обеспечить создание дополнительной добавочной стоимости на уровне 5 млрд грн в год (с учетом того, что импорт по этим заказам ранее составлял 50%), что принесет в бюджет порядка 1,5–2 млрд грн дополнительных налогов. То есть ожидаемые плюсы локализации превышают негативный эффект. А заодно локализация даст новые рабочие места, станет толчком для развития украинского машиностроения и однозначно обеспечит рост экономики.