Исчезающая солидарность

Бизнес требует снижения ЕСВ, вплоть до полной его отмены.

Государству не удается даже уменьшить дефицит Пенсионного фонда и обеспечить конституционную гарантию достаточного уровня жизни для нетрудоспособных граждан. А пенсионеры страдают от бедности из-за маленьких пенсий и несоответствия трудового вклада и страховых выплат. При таких условиях, когда результат игры по правилам солидарной системы социального страхования не устраивает всех трех ее участников, очевидно, нужно менять правила.

Очередным информационным поводом для активизации дискуссии по этим вопросам стал обнародованный Минсоцполитики Украины в феврале этого года законопроект "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по усилению защиты прав работников и противодействию применению незадекларированного труда", предусматривающий определение критериев идентификации трудовых отношений.

Отдельные эксперты, а именно - Владимир Дубровский (см. "Солидарная пенсионная система: преступление длиною в век", ZN.UA №42–43 от 9 ноября 2018 г.) и Александр Шемяткин (см. "Снижение нагрузки на фонд оплаты труда и пенсионная реформа - с чего начать?", ZN.UA №8 от 1 марта 2019 г.), выступают за радикальные меры, вплоть до полной отмены Единого социального взноса (ЕСВ) и ликвидации Пенсионного и других фондов, или за фактический отказ от системы общеобязательного государственного социального страхования (ООГСС), в основе которой лежит идея солидарности.

Социальное vs "минимальное" государство

В теоретическом плане это означает движение к так называемому минимальному государству, которое не нарушает права людей и при этом ограничено исключительно функциями защиты от силы, кражи, мошенничества и т.п. В 1970-е годы модель "минимального государства", предложенная профессором Гарвардского университета, идеологом либертарианства Робертом Нозиком в работе "Анархия, государство и утопия" (1974), оппонировала теории справедливости американского философа социального либерализма Джона Ролза, сформулированной им в контексте пересмотра классической теории общественного договора Джона Локка, Жан-Жака Руссо и Иммануила Канта. Последняя исходит из того, что люди отказываются от собственных суверенных прав в пользу государства ради обеспечения своих интересов при его посредничестве, и определяет общественный договор (или социальный контракт) как соглашение, которое достигается гражданами по вопросам правил и принципов государственного управления и имеет соответствующее правовое оформление.

Объективные преобразования в сфере труда под влиянием научно-технического прогресса привели к утверждению в середине ХХ ст. индустриальной парадигмы, в пределах которой баланс патернализма и неолиберализма обеспечивался социальным государством с помощью солидарности поколений и наемных работников. Практическим его воплощением является определение в документах международного трудового права перечня социальных рисков, защита от которых является обязанностью государства. Конвенция Международной организации труда (МОТ) №102 "О минимальных нормах социального обеспечения" (от 28.06.1952 г., ратифицирована Украиной 16.03.2016 г.) относит к таким рискам болезнь, безработицу, старость, трудовое увечье и профессиональные заболевания (нетрудоспособность, инвалидность, потеря кормильца), беременность и роды. Эти риски являются типичными, массовыми, возникают вследствие определенных событий, которые носят постоянный, предсказуемый характер и имеют высокую вероятность в жизни каждого человека. Обычно их компенсируют с помощью выплат через солидарную систему социального страхования, в финансировании которой принимают участие застрахованные лица.

В целом феномен социального государства, основанного на идее солидарности, имеет всего лишь столетнюю историю, - его возникновение связывают с именем канцлера Германии Отто фон Бисмарка, который впервые в Европе декларировал социальные права граждан на защиту от безработицы, на охрану труда и здоровья и т.п., а сама модель материального обеспечения нетрудоспособных членов общества была ответом на развитие машинного производства и возникновение института наемного труда.

В 1998 г. в нашей стране были приняты Основы законодательства Украины об общеобязательном государственном социальном страховании, которыми предполагалось внедрение следующих видов страхования: пенсионного, медицинского, на случай безработицы, в связи с временной утратой трудоспособности, от несчастного случая на производстве и профессионального заболевания, которые послужили причиной утраты трудоспособности. Согласно им, по каждому из видов страхования (кроме медицинского) были приняты законы прямого действия, на принципах солидарности, паритетности и трипартизма созданы соответствующие фонды, в руководящих органах которых (кроме Пенсионного фонда) обеспечивалось равное представительство государства, работодателей и профсоюзов как представителей застрахованных лиц.

Единый социальный взнос: украинская история

В 2011 г. взносы в фонды, уплачиваемые как работодателями, так и работниками, были объединены в Единый социальный взнос. Эта идея, вероятно, была заимствована в России, где в 2001–2010 гг. существовал Единый социальный налог, но потом была восстановлена практика уплаты взносов в каждый из фондов. Несмотря на это, Украина пошла тем же путем с публичной аргументацией в пользу уменьшения административной нагрузки на бизнес, которому было тяжело отчитываться об уплате взносов в четыре отдельных фонда. Но представляется, что более важной мотивацией в пользу решения о введении ЕСВ было установление фискального контроля государства над денежными потоками в системе ООГСС.

В начале существования ЕСВ его администрирование осуществлял Пенсионный фонд Украины. Он получал средства и распределял их среди других фондов согласно размерам взносов, установленным законом для каждого из них. Однако после 2013 г. эту функцию взяло на себя сначала Министерство доходов и сборов Украины, а в 2014 г. - Государственная фискальная служба. Такое фактическое "огосударствление" ЕСВ, который по своему экономическому содержанию не относится к системе налогообложения, закреплено в Налоговом кодексе Украины.

Сейчас в Украине существуют три фонда ООГСС: Пенсионный фонд, Фонд общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы и Фонд социального страхования, созданный в 2014 г. путем объединения фондов по временной утрате трудоспособности и от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Функции исполнительной дирекции Фонда общеобязательного государственного социального страхования на случай безработицы (правопреемника Государственного фонда содействия занятости населения) осуществляет Государственная служба занятости, деятельность которой финансируется за счет страховых средств. Пенсионный фонд является хронически дефицитным и ежегодно получает многомиллиардные дотации из государственного бюджета Украины. Фонд социального страхования, осуществляющий оплату временной нетрудоспособности и пострадавшим на производстве, в течение последних нескольких лет находился на стадии реорганизации и только недавно начал работать в новом формате.

Отдельные эксперты называют ЕСВ "налогом на труд", а бизнес регулярно напоминает власти о необходимости снизить нагрузку на заработную плату. В связи с этим следует напомнить, что государство еще во времена СССР делегировало работодателю обязанность осуществлять удержание (налогов, взносов и т.п.) из заработной платы работника и перечислять эти средства по их назначению. До 2016 г. ЕСВ платили как работник, так и работодатель. То есть при перечислении ЕСВ бизнес одновременно выполнял функции уплаты собственной части взноса (начисленной на фонд заработной платы) и посредничества по перечислению части взноса работника в систему ООГСС.

В 2016 г. ЕСВ был значительно уменьшен - с 36,76–49,7% (в зависимости от класса профессионального риска производства) до 22% от суммы заработной платы (дохода, прибыли от деятельности) застрахованного лица. Этот шаг не вызвал адекватного роста деловой активности, легализации занятости и повышения заработной платы, а значит, и увеличения поступления средств в систему ООГСС. Кроме того, сейчас ситуация выглядит так, будто ЕСВ платит только работодатель, - в расчетном листе со сведениями о начисленной заработной плате и удержании из нее работник больше не видит отчислений ЕСВ.

Так что решения о введении ЕСВ и передаче его администрирования государственным фискальным органам стали началом диффузии основ системы ООГСС, идеология и архитектура которой были сформированы на солидарных принципах и полностью отвечали международным социальным и трудовым стандартам. Дальнейшие изменения в управлении фондами, уменьшение размера ЕСВ, а также существующие масштабы скрытых трудовых отношений и неформальной занятости в стране привели к формированию значительных финансовых и функциональных дисбалансов, которые делают невозможным предоставление надлежащей социальной защиты застрахованным лицам и приводят к девальвации трудового вклада в солидарную систему социального страхования, что особенно ощутимо в случае пенсионных выплат.

Кризис солидарной системы социального страхования

По расчетам Минсоцполитики Украины, в 2028 г. требования по наличию 35 лет страхового стажа, необходимого для получения трудовой пенсии, смогут выполнить только 55% 60-летних граждан. Минимальный размер пенсии по возрасту (при наличии у мужчин 35 лет, а у женщин - 30 лет страхового стажа) устанавливается в размере прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность. По состоянию на 1 января 2019 г. законодательно определенная стоимостная величина прожиточного минимума для лиц, утративших трудоспособность, составляла 1497 грн. По данным Пенсионного фонда, по состоянию на 1 января 2019 г. пенсионные выплаты из солидарной системы, размер которых не превышал минимального гарантированного законом уровня, получали 18,7% пенсионеров. Однако фактический размер прожиточного минимума (ежемесячно рассчитывается Минсоцполитики) почти вдвое превышает законодательно установленный его уровень, - для лиц, утративших трудоспособность, в ценах декабря 2018 г. он составлял 2855,60 грн. На начало 2019-го средний размер назначенной пенсии (с целевой денежной помощью и учетом индексации) составлял только 2645,66 грн, что было меньше фактического размера прожиточного минимума, а свыше трех четвертей всех пенсионеров (76,3%) получали пенсии в размере до 3000 грн.

Согласно нормам Конвенции МОТ №102 "О минимальных нормах социального обеспечения", в солидарной пенсионной системе коэффициент замещения должен составлять не менее 40% от уровня заработной платы (дохода) человека в трудоспособный период. В 2016 г. средний коэффициент замещения для 28 стран - членов ЕС равняется 0,58, самым высоким он был в Люксембурге (0,88), а самым низким - в Латвии (0,42). Вместе с тем, по данным Минсоцполитики Украины, в 2017 г. соотношение средней пенсии к средней зарплате составляло 34%.

Трансформация социального государства: новая солидарность?

Современная европейская модель социального государства находится в процессе реформирования и должна ответить на главные вызовы ХХІІ в. - технологические, демографические изменения и глобализацию. Сокращение традиционных рабочих мест в производственном секторе, низкий уровень рождаемости и стремительный рост количества людей пожилого возраста превращают солидарные пенсионные системы в финансовые пирамиды, где те, кто присоединился позже, не имеют шансов получить адекватные выплаты. Поэтому перед обществом встает задача поиска нового содержания и механизмов обеспечения солидарности, способных в этих новых условиях сбалансировать интересы ключевых стейкхолдеров (или заинтересованных сторон) - человека, бизнеса и государства.

На роль одного из механизмов "новой солидарности" претендует социальная концепция безусловного базового дохода, заключающаяся в выплате государством определенной суммы денег каждому члену общества, независимо от уровня его заработка и необходимости выполнения работы. У этой идеи есть как горячие сторонники, так и строгие критики. Последние считают, что выплата людям незаработанных денег вызовет снижение трудовой активности и увеличение налогов и патернализма. В 2016 г. внедрение безусловного базового дохода не поддержали граждане Швейцарии, но в этом году его уже ввело правительство Италии, ряд других стран мира также испытывают это социальное новшество. В пределах концепции базового дохода ЕС внедрил программу борьбы с бедностью стоимостью 13 млн евро. С целью ее реализации в ряде стран на протяжении двух лет осуществлялись пилотные проекты, в ходе которых собирались данные и исследовалась реакция людей на выплату безусловного базового дохода. При этом полученные результаты в большинстве случаев были положительными.

Концепция безусловного базового дохода сейчас используется как дополнительный инструмент повышения эффективности устойчивых социальных институтов. Известные экономисты Милтон Фридман и Фридрих фон Гайек считали его лучшим методом преодоления бедности. Вместе с тем предоставление безусловного базового дохода в контексте "уменьшения работы, которую роботы выполняют хуже людей", поддержал Илон Маск, а основатель Facebook Марк Цукерберг усматривает в нем необходимость для гарантирования каждому возможности пробовать новые идеи.

С этих позиций вполне вероятно, что солидарность поколений и наемных работников может трансформироваться в солидарность по признаку наличия работы как общественной привилегии, когда занятые члены общества будут помогать тем, у кого не будет доступа к возможностям занятости в обычном для нас смысле. Генеральный секретарь Международной конфедерации профсоюзов Шаран Барроу говорит, что сегодня в мире 60% работников - неформально занятые. Это является фактором формирования высоких социальных рисков исключения для таких работников и финансовых рисков для солидарных систем социального страхования.

Есть ли у идеи безусловного базового дохода необходимый потенциал для снижения указанных рисков? Этот вопрос сейчас остается открытым. Не вызывает сомнений другое - современная история о солидарности как инструмент сбалансирования общественных интересов в треугольнике "человек-бизнес-государство" не имеет простых решений наподобие лоббирования отмены ЕСВ или повышения требований к страховому стажу в солидарной пенсионной системе. Она требует общественного консенсуса по осознанию актуального потенциала социальных трансформаций и наработке качественно новых вариантов действий наподобие внедрения концепции безусловного базового дохода.