Госзакупки: ходим по замкнутому кругу…

Не прошло и полгода после вступления в силу нового закона о госзакупках, как Кабинет министров Украины принялся за его масштабную переделку. В идеале поданный в парламент законопроект №7532 призван разрешить как старые, так и недавно возникшие проблемы, а также приблизить сферу госзакупок к стандартам ЕС. Последнее особенно актуально ввиду переговоров о создании зоны свободной торговли с Европой.

Однако благие идеи проекта тускнеют на фоне явного стремления внедрить ручное управление миллиардами гривен госпредприятий. А также радикально ограничить доступ к информации о закупках за бюджетные средства.

Что делать с государственными предприятиями?

Регулирование закупок госпредприятий, хозобществ с госдолей более 50% является едва ли не самой старой и острой проблемой. В полном объеме их подчинили общему госзакупочному режиму законом, принятым в декабре 2006 года. Это было очевидной ошибкой. Промышленное предприятие, даже если оно и находится в собственности либо под контролем государства (или муниципалитета), не в состоянии нормально работать, соблюдая длительные и сложные процедуры общего режима госзакупок. Если же оно обходится без средств из госбюджета, то логика его занесения в общий список становится еще сомнительнее.

Однако в конце 2006 года господствовала логика создателей и бенефициаров схемы с Тендерной палатой. Их доходы выросли в разы благодаря включению указанных предприятий в общий режим. В среднем они получали несколько процентов от стоимости тендера. В 2007 году, после вступления в силу упомянутого закона, объем всех гостендеров вырос более чем в три раза - с 40 до 142 млрд. грн. Из этого объема почти 90 млрд. грн. пришлось на предприятия (см. табл.).

Летом 2007 года тогдашнее правительство Януковича-Азарова спохватилось и попыталось облегчить участь госпредприятий. Но парламент был нелегитимен из-за юридических демаршей В.Ющенко, и попытка провалилась.

Согласно действующему закону о госзакупках, принятому в июне 2010 года, госпредприятия и хозобщества с госдолей свыше 50% по-прежнему обязаны закупать в рамках общего режима.

Все эти годы они минимизировали тендерные проблемы двумя путями: либо «уходя» в закупки у одного участника (в 2007-м 79% их средств потрачены по этой процедуре, в 2010-м - 62%), либо игнорируя закон. Так, участники рынка говорят, что до трети закупок таких предприятий уводятся «в тень».

Что же предлагает нынешний законопроект правительства Н.Азарова, чтобы действительно упростить режим закупок для предприятий и вывести их «на свет»?

Закупки государственных коммерческих, казенных и предприятий с госдолей более 50% будут регулироваться в особом порядке. Его разработает… сам Кабмин и сможет изменять по своему усмотрению.

Память у Кабмина, как у девицы, хоть он и состоит исключительно из мужчин. В 2008-2009 годах Кабмин Юлии Тимошенко занимался тем же - ручным управлением миллиардами гривен госзакупок. Сегодня за это ее бичует тот же Н.Азаров...

В условиях стремительного создания жесткой исполнительной вертикали, по мнению Алексея Хмары, руководителя контактной группы Transparency International в Украине, такое «ручное управление» (на минуточку - около 130 млрд. грн. в 2010 году!) легко превращается в коррупционную вертикаль: «администрация президента - премьер-министр - директор предприятия».

Между тем упростить закупки для госпредприятий можно путем сокращения сроков, оптимизации процедур, в том числе внедрения новых. Законопроект такие новации содержит (о них речь чуть ниже). Почему же особенности закупок предприятий на их основе не выписали в самом законе? Желание «взаимовыгодно порулить» пересилило?

А как быть с естественными монополиями, поставщиками тепла, электроэнергии, воды?

Законом в редакции от 1 июня 2010 года предусматривалось, что закупки услуг и товаров естественных монополий, поставщиков тепла, воды, электричества и газа должны регулироваться специальными законами. Кабинет министров не подал в Верховную Раду ни одного соответствующего законопроекта. В.Цушко признавался, что монополии никогда не напишут таких законов, и призывал на помощь международных экспертов. В результате к концу года Минэкономики было завалено тысячами заявок на согласование закупки у одного исполнителя, а именно - на поставку тепла, воды и т.п. для населения. И физически не успевало их обработать.

Поэтому в январе парламент принял, а президент подписал закон, которым поставки тепла, воды и т.п. были выведены из-под действия закона. Всемирный банк и ЕС подвергли этот шаг жесткой критике: ведь украинские власти обещали, что эти закупки будут регулироваться исключительно законами!

По сведениям ZN.UA, в настоящее время соответствующие ведомства и комиссии наконец-то «проснулись» и занялись законотворчеством. Законопроект №7532 также предусматривает принятие отдельных законов.

Кстати, одной из причин негативной реакции со стороны ЕС стало несовпадение концептуальных подходов к определению того, что регулируется в сфере госзакупок. Ключевые директивы ЕС №17 и 18 от 2004 года регулируют не столько предмет закупок, сколько самого поставщика. Проще говоря, если госпредприятие-поставщик действует в конкурентном поле (есть еще несколько поставщиков тех же услуг), то его могут и вывести из-под режима госзакупок. И наоборот: частник-монополист будет вынужден проводить все свои тендеры в рамках общего режима.

В Украине же наблюдается причудливая смесь обоих подходов. Так, закон, подписанный В.Януковичем в январе, вывел из-под режима именно услуги по поставке тепла, воды и т.п. А почему бы не заставить местные власти проводить эти закупки у теплокоммунэнерго по процедуре одного участника? С обнародованием - во сколько это обошлось жителям. (Отметим, что это лишь один из аспектов, отличающих ЕСовский подход от украинского. Слишком велика разница между экономическими условиями, правовым полем и уровнем коррупции, чтобы быстро приблизиться к европейским стандартам.)

Законопроект №7532 содержит ряд новаций, позаимствованных в Европе, которые действительно могут упростить закупки для предприятий. Во-первых, отменяется согласование закупки у одного участника в Министерстве экономического развития и торговли. По словам Питера Гётлера, ключевого эксперта проекта ЕС «Гармонизация систем конкуренции и госзакупок Украины со стандартами ЕС», такое согласование отсутствует в ЕС (и сама процедура используется редко).

В Украине коррумпированность согласований давно стала притчей во языцех. В прошлом году даже В.Цушко публично признал, что «некоторые сотрудники» его министерства берут за них «пару процентов» (Генпрокуратура почему-то так и не потребовала у него назвать имена).

Проект сохраняет обязанность обнародовать результаты таких закупок. Однако обоснование применения этой процедуры слишком нечеткое, отмечает в своих выводах Главное научно-экспертное управление ВР. Также вводятся так называемые рамочные соглашения. Поясним на примере. Группа заказчиков на конкурсных торгах отбирает несколько компаний на поставку компьютеров в течение двух лет, основное условие отбора - цена. Затем по мере необходимости уже внутри отобранной группы проводятся торги с включением других критериев оценки предложений. Проблема этой нормы - ее новизна для Украины. Об этом говорили все участники торгов, опрошенные ZN.UA.

Идем к «европейской закрытости»?

В системе госзакупок есть одна тема, представляющая несомненный интерес для всех граждан, а не только участников и заказчиков торгов. Это - открытость и прозрачность государственных закупок. Граждане имеют право знать: кто, за сколько и у кого купил те или иные товары, услуги или работы на государственные нужды? А также - кто, кроме победителя, участвовал в торгах, и каковы были их ценовые предложения?

Если ответ на первый вопрос дает базовую информацию, то ответ на второй позволяет сделать хотя бы начальную оценку - было ли выбрано наиболее выгодное предложение? Была ли конкуренция на открытых торгах, или только ее имитация - путем вовлечения связанных или подставных фирм? Именно в этой сфере инициативы правительственного законопроекта наиболее скандальны.

Как уже сообщалось, действующий закон впервые с 2000 года гарантировал широкий бесплатный доступ всех желающих к информации о госзакупках (см. «ЗН» №28 от 7 июля 2010 года). Однако эти замечательные нормы содержали ряд острых подводных камней.

Закон обязал заказчиков публиковать на госпортале по госзакупкам слишком большое количество документов, включая тендерную документацию. Директивы ЕС требуют опубликования только двух объявлений: о проведении закупки и о ее результатах, но на уровне стран - членов ЕС распространено требование размещать другие документы на сайтах заказчиков.

Практическая реализация чрезмерных требований столкнулась с серьезными проблемами. Многие заказчики не в состоянии их выполнять из-за того, что у них нет необходимых технических, человеческих и финансовых ресурсов, и вряд ли появятся в ближайшее время.

Веб-портал также оказался не готов. В октябре 2010 года упомянутый проект ЕС провел опрос более 500 заказчиков и участников торгов в Украине. Каждый пятый заказчик и треть участников заявили, что для них проблематичным является сам доступ к веб-порталу, а поиск информации еще более затруднен.

Причина неготовности - острая нехватка финансовых и человеческих ресурсов. Деньги нужны и для расширения канала доступа, и для оплаты услуг по модернизации портала, и для обновления компьютерного парка... Шутка ли, группа поддержки портала работала на компьютерах, которые когда-то позаимствовали у ГлавКРУ. Лишь в декабре Кабмин выделил около 2 млн. грн. на эти цели. Однако окончательное решение проблемы требует изменения закона.

Правительственный законопроект предлагает резко сократить перечень публикуемой информации с 14 до пяти позиций, из них действительно ценные - только указанные выше объявления. Мол, таковы стандарты ЕС.

Но, по мнению Алексея Хмары, такой курс на «закрытие» закупочной информации делает проект «очевидно вредным» для граждан страны. Схожей точки зрения придерживаются и опрошенные ZN.UA эксперты-практики. По мнению Надежды Чухраевой, юрисконсульта харьковского ООО «ТМ Раско», эти инициативы «сводят к нулю весь принцип прозрачности госзакупок». Наталья Дроздова, эксперт по госзакупкам Николаевской торгово-промышленной палаты, считает, что обнародование полной информации является «серьезным антикорруционным стимулом».

Приемлемые варианты решения проблемы просты. Можно обязать заказчиков публиковать полный объем информации на их сайтах и/или добавить к двум объявлениям отчет о результатах проведенной закупки (и не требовать другие документы). Отчет содержит как состав участников торгов, так и их предложения.

P.S. История с регулированием закупок госпредприятий - яркая иллюстрация бессмысленной деятельности высших чиновников, партий и объединений бизнеса. Закон 1 декабря 2006 года единогласно поддержала фракция Партии регионов. Но уже через полгода премьер-«регионал» Н.Азаров ожесточенно борется за отмену его норм, загнавших госпредприятия в тупик. А нынешний министр экономразвития А.Клюев пытается исправить ошибку, допущенную однопартийцами.

В.Цушко поддержал закон и представлял его с трибуны ВР. Однако в 2010 году он уже горячо выступает за отмену все тех же норм о госпредприятиях.

В 2006 году А.Кинах, глава Украинского союза промышленников и предпринимателей, заявлял, что закон «будет способствовать снятию наиболее острых проблем в сфере госзакупок» (заявления А.Кинаха на сайте ТПУ, публично он их никогда не опровергал). Сегодня УСПП одобряет кабминовский проект (Кинах все еще президент союза) за «ликвидацию искусственных препятствий, которые сделали государственный промышленный сектор Украины неконкурентоспособным...»

Какой-то замкнутый круг безответственности, лицемерия и мздоимства.