Глава комитета ОЭСР по вопросам конкурентной политики Фредерик Женни: "Ключ, открывающий украинскую экономику для инвестиций, в руках правительства"

В Глобальном рейтинге конкурентоспособности Украина занимает 81-е место из 137 возможных, и это неплохой результат, учитывая показатели прошлых лет. По интенсивности внутренней конкуренции мы поднялись на 30 мест, с 108-го на 78-е. По эффективности антимонопольной политики - на 12, заняв "почетное" 124-е место.

Украинское конкурентное ведомство, Антимонопольный комитет, пытается изменить подходы и методы работы, но институциональная слабость не позволяет ему достичь больших результатов. Рекомендации АМКУ не обязательны для выполнения и зачастую игнорируются государством, которое остается ключевым участником многих украинских рынков и нередко само ведет неконкурентную игру. О том, есть ли выход из сложившейся ситуации, ZN.UA поговорило с Фредериком Женни, возглавляющим комитет по вопросам конкурентной политики в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), которая с 2008 г. пытается помочь Украине реформировать конкурентную политику.

- Украине были даны рекомендации по улучшению конкурентной среды и совершенствованию конкурентного ведомства. Как вы оцениваете наши успехи, если учесть, что в последнем Глобальном рейтинге конкурентоспособности мы заняли 81-е место из 137?

- Прежде всего, я хочу отметить, что Глобальный рейтинг содержит массу показателей, учитывает множество факторов. Далеко не все из них можно улучшить сразу. Наши рекомендации были намного уже, чем та методология, на основании которой определяется позиция страны в рейтинге. Наши рекомендации - это лишь первоочередные задачи. И мы не предполагаем, что они будут выполнены моментально. Речь идет о длительном процессе, кропотливой работе. Кроме того, рекомендации задают общий вектор развития, но не гарантируют моментальных результатов.

Впрочем, уже сейчас мы можем констатировать, что прогресс очевиден. Мы приветствуем дальнейшее развитие антимонопольного органа и улучшение его бюджетного финансирования. Но важно не потерять импульс и не останавливаться. Некоторые вопросы сдвинуть с места намного сложнее. Например, рекомендации Антимонопольного комитета являются необязательными для выполнения, если речь идет об органах государственной власти, а судебные разбирательства по решениям АМКУ в отношении коммерческих структур иногда длятся годами. Чтобы дать ответы на эти вопросы, нужно будет приложить еще немало усилий.

- На чем, на ваш взгляд, следует сфокусироваться в первую очередь?

- На всем! У вас так много вопросов в приоритете, и все требуют срочного выполнения. Украине требуется полная перезагрузка политики в отношении конкуренции. Вам нужно стремиться к обеспечению независимости Антимонопольного комитета, к обеспечению его достаточными ресурсами и соответствующими полномочиями. Большая часть наших рекомендаций касается именно этих трех блоков, но мы не можем сказать, что достаточно выполнить один из них или два.

Тот факт, что мы видим прогресс в выполнении одних рекомендаций, не говорит о том, что мы не будем настаивать на выполнении других. И пусть слово "рекомендации" никого не вводит в заблуждения - они все должны быть исполнены, это принципиальные позиции ОЭСР. Есть такое понятие, как управление изменениями, предполагающее, что всеми процессами построения новой эффективной системы нужно управлять, и все они должны быть подконтрольны и нацелены на единый конечный результат. Искренне надеюсь, что Украина именно так будет подходить к тем трансформациям, которые начала. Это длительный процесс, требующий немалых затрат, но в результате ваше конкурентное ведомство будет соответствовать лучшим мировым стандартам и практикам, что, убежден, отразится и на конкурентной среде в стране.

- На сегодняшний день Антимонопольный комитет, выявляя какие-либо нарушения, дает рекомендации органам власти, которые зачастую ими игнорируются, так как не обязательны для выполнения. Что об этом нам говорят лучшие международные практики?

- Это сложный вопрос. С одной стороны, лучшие практики говорят нам, что конкурентное ведомство должно быть независимым, и только тогда оно эффективно. С другой - сильное ведомство получает возможность давления на органы власти или бизнес и может стать инструментом манипуляций. Поэтому, на мой взгляд, конкурентное ведомство должно сохранять независимость, дистанцироваться от правительства. Да, правительственные органы могут не всегда воспринимать рекомендации конкурентного ведомства. Это типично не только для Украины, но и для многих других стран, в которых конкурентные ведомства не являются частью исполнительной власти.

Но есть иные способы изменения этих процессов. Прежде всего, публичность. Рекомендации конкурентного ведомства должны быть публичными. Позиция конкурентного ведомства должна быть авторитетной и аргументированной. Чтобы общество могло сразу понять: если данные рекомендации правительством игнорируются, значит, как минимум для отдельных его членов развитие конкуренции не является приоритетом.

- По вашему мнению, Украине нужен новый закон о конкуренции. Что должно быть в этом документе? Чем плоха уже существующая нормативная база, регулирующая развитие конкуренции на украинских рынках?

- Речь идет не о новом законе, а о дополнениях к существующему рамочному законодательству, которое необходимо улучшить в части усиления независимости вашего конкурентного ведомства, гарантирования процессуальных прав, повышения справедливости рассмотрения дел и, безусловно, повышения эффективности исполнения решений. Три этих блока являются основополагающими для дальнейшего реформирования системы защиты конкуренции в Украине.

- Доля украинского государства в банковском секторе превышает 55%. Насколько это конкурентно в отношении других игроков финансового сектора? И можно ли было избежать тех перекосов в его работе, которые были созданы? Речь идет о передаче госбанкам "зарплатных" проектов госкомпаний, участии госбанков в освоении донорских средств, покупке гособлигаций, постоянных докапитализациях и прочем?

- В кризис очень важно иметь эффективный банковский сектор, позволяющий экономике развиваться, финансируя реальный сектор. Эффективный банковский сектор невозможен в отсутствии конкурентной среды, он не будет развиваться. Отсутствие здоровой конкуренции и развития неминуемо приведет к сокращению кредитования экономики. Банковская система, или ее половина, не должна обслуживать государство или группу госпредприятий, она теряет свою эффективность. А это приводит к прямым экономическим потерям и замедлению роста экономики. Большая доля госбанков в секторе - это проблема. Они ни при каких обстоятельствах не могут быть нейтральны по отношению к государству. Мировой опыт однозначно говорит о том, что только открытие сектора для частного капитала может нормализировать конкурентную среду в банковском секторе, других рецептов нет.

- Антимонопольная политика - это самое слабое звено в трансформации конкурентной среды в Украине. Почему, на ваш взгляд, мы не можем эффективно бороться с монополиями и открыть свои рынки для других игроков?

- Во-первых, многие переходные экономики, не только Украина, имеют конкурентное право, но не имеют работающей системы обеспечения конкурентного нейтралитета. А здесь ключевым элементом является именно поддержание конкурентного нейтралитета, чтобы госмонополии, либо монополии, принадлежащие лицам, связанным с властью, не имели никаких преференций на рынке, например, при получении финансирования, предоставлении льгот, проведении проверок, получении лицензий или разрешений. Но эти вопросы уже выходят за рамки конкурентного права как такового. Например, если руководитель предприятия хорошо знаком с министром финансов, а тот, в свою очередь, на короткой ноге с главой центробанка, который может повлиять на решение председателя правления в госбанке, у него есть масса путей получить кредит на "особенных" условиях. Кроме того, что это ставит эту компанию в неравные условия с другими игроками рынка, не имеющими таких связей, зачастую это еще и приводит к развитию только некоторых направлений экономики и в итоге государству только вредит. И мы говорим уже не столько о нарушениях конкурентного права, с юридической точки зрения их, кстати, может и не быть, а о фундаментальной проблеме искажения конкурентной среды и неравных условиях работы.

Система конкурентного нейтралитета является неким дополнением к системе конкурентного права, ее основная задача - гарантировать, что госпредприятия или компании, аффилированные с влиятельными политическими фигурами, не будут получать дополнительные преференции в работе. Вот почему в ЕС, например, есть отдельная отрасль права, которая регулирует государственную помощь и ограничивает доступ к публичным ресурсам для определенных игроков.

Либерализация финансового рынка, развитие конкурентной среды, открытие доступа на рынки инвесторам, упрощение притока самих инвестиций, регуляторная реформа - все это со временем приводит к снижению барьеров для новых игроков. И если взглянуть на этот список, очевидно, что именно на правительстве лежит ответственность за реализацию этих инициатив. Ключ, открывающий украинскую экономику для инвестиций, в руках правительства.

- Если говорить об открытии рынков электроэнергетики и природного газа, то в Украине все застопорилось еще на этапе принятия подзаконных документов и имплементации законодательства. Как побороть сопротивление самой системы?

- Есть отличный пример Германии, в которой принятие конкурентного права было очень важным, именно оно стимулировало так называемый анбандлинг (разукрупнение монолитных промышленных групп в компактные самостоятельные структуры. - Ю.С.). Ситуация была следующей: по инициативе потенциальных игроков, которые хотели зайти на рынок, были проведены расследования в отношении существующих монополистов. Вследствие этих расследований были приняты определенные решения, обязавшие действующих игроков провести анбандлинг, отделить те части бизнеса, которые касались генерации и дистрибуции, чтобы обеспечить свободный доступ на рынок других игроков.

Правительство, благодаря действиям независимого регулятора, буквально заставило эти компании провести анбандлинг, открыв доступ на рынок электрической генерации и розничной торговли. Если правительство не способно решить эту проблему самостоятельно, применение конкурентного права, позволяющее ускорить эти процессы, - отличный путь.

- Есть и другие барьеры. Лицензирование, с одной стороны, является способом защиты потребителя, с другой - барьером для доступа на рынок новых игроков. Как выдержать баланс и не позволить уже работающим на рынке компаниям злоупотреблять этим механизмом?

- Мы ведь не говорим о врачах, правильно? Есть сферы, где лицензирование однозначно необходимо. Но вы правы, в большинстве случаев этот механизм имеет как положительное влияние на рынки, так и отрицательное. И достижение баланса в вопросах лицензирования - это высший пилотаж для регуляторов. Есть примеры многих стран, которые провели регуляторные реформы, системный анализ всех разрешительных документов на предмет их обоснованности и необходимости. Основывается такая оценка на простом вопросе: а можно ли добиться тех же результатов, сократив ограничительные меры? В некоторых странах такие программы оценки реализуются систематически, их конкурентные ведомства пересматривают сотни регуляторных норм, рекомендуя те или иные упрощения, способные без снижения контроля обеспечить доступ на рынки для большего числа компаний.

Есть еще один путь, он, на мой взгляд, еще лучше, - еще до принятия какого-либо регуляторного нормативного акта или на этапе рассмотрения законопроекта привлекать конкурентное ведомство к оценке его влияния на рынки, исключая неконкурентные элементы еще на этапе разработки и заранее устраняя риски от его принятия. То есть, с одной стороны, мы говорим об анализе существующей нормативной базы, если можно так сказать, ее переосмысления с точки зрения конкуренции. С другой - о создании механизма, который позволит не допустить искажения конкурентной среды в будущем. Во Франции, например, есть норма, говорящая о том, что если государство желает ограничить ценовую конкуренцию в каком-то секторе, то перед принятием такого решения необходимо запросить позицию конкурентного ведомства на этот счет. Оценка влияния законодательства на конкуренцию - это золотой стандарт для развитых экономик.

- Кризисное время, когда доступ к средствам ограничен, а спрос падает, часто побуждает компании к неконкурентным действиям. Какую позицию должно занять в это время государство: закрывать глаза, давая компаниям возможность пережить кризис, сохранив деловую активность, или, наоборот, переходить в режим постоянной боевой готовности и пресекать все махинации?

- Для конкурентного ведомства период кризиса - это всегда период повышенного контроля. Кризисы по-разному влияют на конкурентную среду. С одной стороны, конкуренция усиливается, так как количество потребителей снижается. С другой - усиление конкуренции приводит к тому, что влиятельные игроки начинают лоббировать ограничение конкуренции, склоняют власти к протекционизму, ограничивают доступ на внутренний рынок иностранных товаров, формируют "кризисные картели" (согласованные действия компаний из одного сектора. - Ю.С.) и прочее. Худший из возможных вариантов - если на "кризисные картели" власти закрывают глаза, ссылаясь на то, что сейчас на рынке туго всем. Ведь, снижая давление на фирмы, власть лишь отстрачивает их неминуемые экономические преобразования - закрытие, перепрофилирование производства, поиск новых рынков сбыта, новых партнеров. Переждать никогда не получается. Если этих решений требует текущая ситуация, то компания в будущем все равно к ним придет, ведь кризис не спровоцировал текущие проблемы фирмы, а лишь обострил их, выявил слабые места. Лояльное отношение государства позволяет фирме и дальше находиться в плену иллюзий. Выиграют ли в таком случае государство и экономика? Не проведя нужных трансформаций, компании в любом случае в будущем эффективными не будут, но время на преобразования потеряют.

И потом государству очень сложно выйти из этого "режима лояльности", отказаться от вседозволенности. Компании воспринимают переход к нормальному режиму контроля как давление, более того, применяемые ими неконкурентные шаги уже стали для них обычными практиками. Впоследствии восстановить здоровую конкурентную среду чрезвычайно сложно.

Это не говорит о том, что правительство ничем не должно заниматься или не вмешиваться в ситуации на рынках, оно должно понимать, что в период кризиса какие-то компании неминуемо прекратят работу или обанкротятся, кто-то потеряет работу. И лучшее, что может сделать правительство, это предложить этим людям альтернативные варианты, помочь предприятиям быстрее перепрофилироваться, а людям, потерявшим работу, занять вакансии в тех секторах, которые от кризиса наименее пострадали. Это проблема для многих стран, вспомним кризис угольной промышленности в США, вызванный стремительным снижением потребления угля. Правительство могло внести изменения в законодательство о защите окружающей среды и ослабить требования, защитив угольщиков ценой экологических последствий. Или же помочь шахтерам перепрофилироваться и заняться производством и продажей солнечных панелей, поддержав развитие альтернативной энергетики. Мы видим, что один из вариантов имел массу негативных последствий, но был менее болезненным для отрасли, второй, наоборот, был позитивным как для экономики, так и для самих людей, хотя требовал существенной трансформации сектора.

- В Украине активно обсуждается законопроект, предполагающий приоритетный доступ украинских производителей на рынок госзакупок. Он так и называется: "Покупай украинское, плати украинцам". Как вы оцениваете подобные инициативы?

- Похожие проекты уже реализовывались другими странами: "Покупай американское!", "Покупай китайское!". Проблема в том, что подобный закон может принять любая страна. Китайская инициатива, например, была ответом на введение американского протекционистского закона, призванного стабилизировать ситуацию после кризиса 2008 г. Другие страны, вслед за США и Китаем, также начали идти по пути протекционизма. Мировая конкуренция в итоге очень сильно пострадала. А выиграли ли экономики этих стран?

Много лет назад французское правительство решило, что национальный производитель компьютеров должен стать конкурентом IBM. Было принято решение, что весь госсектор будет закупать компьютеры у одной французской компании. Со временем стало понятно, что предприятие, имея гарантированный рынок и не имея конкурентов, перестало развиваться и вкладывать средства в новые разработки. А госсектор был вынужден работать за плохими компьютерами национального производителя. В итоге компания, которую так заботливо поддерживало правительство, обанкротилась.

Конечно, в Украину приходят транснациональные корпорации, у которых большое количество ресурсов, локальным производителям с ними сложно конкурировать, это правда. Но нужна ли им защита от такой конкуренции? Ведь грамотная регуляция рынков заключается не в создании преференций, а в создании механизмов, позволяющих малым компаниям уйти от прямой конкуренции с крупными производителями. Ведь у небольших фирм, как правило, есть свои преимущества - лучшее качество, специфическая продукция, более быстрая адаптация к требованиям клиентов. Они не могут конкурировать с крупными компаниями, но они могут занимать ниши, недоступные большим корпорациям.