Философия дерегуляции

Дискуссия о дерегуляции на страницах ZN.UA (см. №38 от 18 октября 2013 г. "Дерегуляция не по рейтингу") прекрасно проиллюстрировала, что для Украины путь к дееспособному государству, которое бы способствовало, а не препятствовало развитию, лежит через развитие "сдержек и противовесов". Особенно в свете результатов небольшого исследования о причинах провала дерегуляции 2010–2011 гг., с презентацией которого на слушаниях комитета ВР по предпринимательству, регуляторной и антимонопольной политике эта публикация удивительным образом совпала. Что же нужно для того, чтобы украинский бизнес смог задышать свободнее?

Для ответа стоит сначала разобраться, почему хотя бы частично получилось у Кучмы (количество субъектов малого и среднего бизнеса (МСБ) выросло примерно вдвое за 1996–1999 гг.) и не получилось у Януковича: за 2010–2011 гг. их число, наоборот, сократилось почти вдвое с потерей более
2 млн рабочих мест. Для сравнения: вся промышленность дает работу чуть более чем 3 млн человек! При этом кризис 1998-го был куда суровее, чем в 2008-м - с почти трехкратной девальвацией, массовыми невыплатами зарплат и падением и без того нищенского уровня жизни. Да и в 2009-м малый бизнес продолжал расти, даже несмотря на падение реальных доходов населения и резкое сокращение, по сути, прекращение кредитования. А следующие два года, когда в стране отмечался рост, он почему-то коснулся только крупных и, в меньшей мере, средних предприятий. Конечно, самый массовый сегмент МСБ - рыночную торговлю - в значительной степени потеснили супермаркеты. Но, как и всякий естественный процесс, эта тенденция работает постепенно и уже не первый десяток лет. Только раньше она почему-то прекрасно сочеталась с ростом МСБ. Так что дело не в "объективных обстоятельствах". Но в чем же тогда?

Успех дерегуляции конца 90-х объясняется в основном двумя факторами. Во-первых, это введение упрощенной системы налогообложения и учета. Заметим, не как льготы (максимальная ставка в 200 грн на тот момент превышала среднюю зарплату!), а именно как избавления самых слабых и беззащитных предпринимателей от произвола налоговиков и прочих средневековых ужасов конфискационного налогообложения на общей системе. Более того, за цивилизованные отношения "заплатил налоги и спи спокойно" плюс избавление от головной боли с учетом, сдачей отчетов и сопровождающими все это проверками предприниматели согласились платить вшестеро (!) больше - именно так выросли бюджетные поступления от этой категории плательщиков. Очевидно, им удалось на неформальных платежах сэкономить еще больше.

Во-вторых, Кучма тоже начал с попыток президентскими указами (тогда еще была такая возможность) массово отменять ненужные регуляции. Но очень быстро убедился, что у бюрократически-коррупционной гидры на месте отрубленной головы вырастают две новые. И тогда Леонид Данилович наступил на горло своей любви к "вертикали власти" и по совету Александра Пасхавера создал "организацию-диссидента" (как назвал ее последний) - Госкомпредпринимательства, позднее ГКРП, призванный ограничивать регуляторные аппетиты всех прочих органов власти. То есть выступать своего рода адвокатом или омбудсменом предпринимателей, в основном, конечно, малого и среднего бизнеса, поскольку большой прекрасно без этого обходится.

Остается только пожалеть, что в упрощенной системе не была заложена индексация ставок. Поэтому она со временем превратилась в льготу, и ее начали использовать не по назначению. А ГКРП не был по-настоящему выведен из-под влияния тех, кого он призван сдерживать, и в результате со временем во многом утратил свою роль структуры-"диссидента" и институционального адвоката предпринимателей и предпринимательства. Однако даже временный успех наглядно проиллюстрировал, что в малоспособном, коррумпированном и недобросовестном государстве работают, как им положено, только предельно простые, даже примитивные законы и механизмы (как упрощенка). А для того чтобы его хоть как-то улучшить в условиях Украины, нужны именно "сдержки и противовесы".

В 2010-м уже другой президент снова провозгласил дерегуляцию своим приоритетом. И даже вписал ее в свою программу. Впрочем, там же промелькнула фраза о сокращении применения упрощенной системы налогообложения, которая на практике обернулась попыткой ее полного уничтожения через требование учета на основе первичных документов. В итоге это не прошло, спасибо "налоговому Майдану". Но даже попытки, которая сопровождалась проверками (на основе еще не принятой нормы закона!) оказалось вполне достаточно для того, чтобы, вспоминая слова Азарова, "вернуть людей на заводы" - правда, не украинские (которым эти люди даром не нужны), а скорее португальские и российские. Или, что более вероятно, загнать в "тень". Но это был только первый звонок.

Примерно тогда же закон о едином социальном взносе (ЕСВ), вместе с давно ожидаемым объединением всех налогов на фонд зарплаты в один, сделал то, от чего в свое время вынуждено было отказаться правительство Тимошенко при всей его любви к бюджетным доходам: ввел дополнительный к единому налогу платеж в Пенсионный фонд (ПФ). В результате для "единщиков", которые к тому времени уже и без того переживали тяжелые времена (в полном соответствии с экономической теорией, конкуренция оставила их без прибыли, большинство предпринимателей зарабатывали на уровне средней зарплаты), суммарный платеж вырос в несколько раз одномоментно. Вдобавок для бизнеса на общей системе благодаря ЕСВ количество платежей сократилось (что и было отмечено рейтингом Doing Business, DB), а для ФЛП без наемных работников - удвоилось. Плюс никому не нужная отчетность в ПФ и возможность проверок с его стороны.

При этом некоторое облегчение в части собственно регуляции все же действительно произошло, хотя и далеко не такое масштабное, как рапортовало правительство. "Сокращение видов деятельности, подлежащих лицензированию", было произведено в подавляющем большинстве случаев путем их объединения либо было заменено обязательной сертификацией (в худших традициях времен Кучмы). Отмена свидетельства о регистрации привела к тому, что вместо одного раза предпринимателям пришлось обращаться в реестр за выпиской каждый раз, когда требовалось подтверждение их законного статуса, - и за это еще и брали плату! На исправление этого безобразия у якобы действенной (в отличие от "папередников") власти ушло несколько лет. Но, тем не менее, опрошенные в ходе исследования предприниматели и представители бизнес-ассоциаций честно отметили некоторые улучшения, в основном относящиеся к регистрации предприятий и получению разрешений.

Вот только беда в том, что со времен Кучмы появился рейтинг DB. И теперь вместо того, чтобы заниматься действительно приоритетными проблемами (дерегуляции конца 90-х предшествовал первый опрос МФК, и она была направлена на выявленные им узкие места), можно с тем же успехом "украшать фасад". Например, "покращувати" ту же регистрацию предприятий, которая давным-давно отошла на тридесятый план среди препятствий для бизнеса: ООО "под ключ" за несколько дней стоит около 2000 грн. Зато в рейтинге на этом можно заработать баллы не хуже, чем на настоящих препятствиях! Увы, нынешняя дерегуляция оказалась почти поголовно "фасадной".

Более того, даже там, где, казалось бы, есть хорошие законы, чиновники их просто нагло игнорируют. Несмотря на все потуги "восстановить вертикаль власти", на самом деле, по словам одного из респондентов, "создано очень много документов, но процесс не улучшился. Не выполняется закон - высшая юридическая сила. Если наверху сказали, что нужно три справки, то внизу говорят - 15. Заставить власть выполнить закон некому, то есть не работает система государственного контроля. Уполномоченный орган, которым является ГКРП, не исполняет в полной мере свои функции, существующий государственный контроль: прокуратура и т.д. - не работает. Общественного контроля недостаточно". Впрочем, ничего удивительного в этом нет: "вертикаль" в масштабах страны даже теоретически не может быть эффективной (см. №25 от 27 июля 2012 г. "Судьба вертикалей").

В результате, судя по многочисленным жалобам на нечестную конкуренцию "нелегалов", произошла резкая тенизация малого бизнеса - именно этим, скорее всего, объясняется обвал, зафиксированный официальной статистикой. Ведь по большому счету, легальные предприниматели, которые самим фактом регистрации заключают с государством неявный договор "я плачу налоги и соблюдаю регуляции, а за это мне гарантирована защита собственности, открывающая, среди прочего, доступ к источникам финансирования и кредитования, перед которыми не нужно отвечать жизнью", в Украине никогда не получали в полной мере причитающиеся им услуги и гарантии. А вот налоги, по крайней мере "единщики", просто не могли недоплачивать. Но пока эти налоги были умеренными (причем с каждым годом их реальная величина снижалась, по крайней мере, на уровень инфляции), равновесие между официальным и неофициальным секторами сохранялось или даже сдвигалось в сторону легализации. В 2010-м ситуация резко изменилась: налоги выросли, а защита прав собственности осталась только на бумаге. За кредитами тоже не к кому стало обращаться. Вдобавок, снова цитируя респондентов, "малый бизнес обречен по определению: если он успешен, его отберут, если нет - в 90% случаев он умирает. И в этом также причина того, что банки отказываются кредитовать". Главный вывод, который отсюда следует: дальнейшее увеличение налогов, по крайней мере на МСБ, приведет только к уменьшению поступлений (кто слышал о кривой Лаффера, поймет, о чем речь).

Но куда же смотрел ГКРП? Увы, будучи в составе правительства, а тем более пройдя через попытку полной ликвидации, он окончательно превратился в "орган" единого "организма". То есть перестал быть достаточно действенным элементом "сдержек и противовесов". Поэтому, возможно, неслучайно его руководителю приходится выступать не столько адвокатом предпринимательства, сколько защитником "матрицы отношений предпринимателей и власти". Но в украинских условиях она все больше приобретает черты другой Матрицы - именно той коррупционной, неэффективной системы отношений, которая обусловливает неконкурентоспособность нашей экономики, которая привела к экономическому спаду, не дает развернуться предпринимательскому таланту неспособных к "решалову" соотечественников… Именно ее должен был бы, по идее, разрушать ГКРП согласно изначальной задумке его создания, причем не просто одномоментными акциями, а системно, не давая восстановиться разрушенному. Чтобы освободить место, на котором могут вырасти ростки живого и нового.

Вместо этого "структура-диссидент", будучи инкорпорированной в структуру исполнительной власти, играет в команде правительства. Вот и приходится, в частности, входить в положение санэпидстанции и прочих государственных органов, которым следовало бы оппонировать. Нет, конечно, проблемы с гигиеной и пожарной безопасностью существуют. Не факт, что следить за соблюдением кровью написанных норм должно именно государство, но это пока так. Что в этой ситуации должен был бы делать настоящий "адвокат предпринимателей"? Конечно же, отстаивать интересы подзащитных, даже если бы это были серийные убийцы: в этом вся суть его роли как противовеса "обвинению"! Позиция же ведомства вызывает скорее ассоциации с "адвокатами", которых формально приставляли диссидентам. Они тоже были частью Системы, из которой сдержки и противовесы тщательно вытравливались.

Впрочем, решит ли проблему "революционный" законопроект от партии УДАР? Увы, сомнительно. По сути, предлагается давно известный и хорошо зарекомендовавший себя в некоторых странах механизм "регуляторной гильотины": все ограничения, кроме тех, которые заинтересованным ведомствам удастся отстоять заново, отменяются одним махом. Звучит хорошо, да только в Украине уже пытались использовать этот метод: помните, как Ющенко с гордостью говорил о тысячах отмененных нормативных актов? Увы, этого никто не заметил. Один из главных выводов, который следует из этой и многих других аналогичных попыток реформ, упомянутый уже А.Пасхавер сделал еще в середине
90-х: нельзя поручать реформирование бюрократии. Собственно, поэтому он и предложил идею создания ГКРП. А законопроект предполагает поручить весь процесс… Кабмину! То есть бросить щуку в реку.

Видимо, авторы законопроекта надеются, что новые нормы будут приняты в соответствии с законом о государственной регуляторной политике. Который как раз действительно предусматривает хорошо сбалансированную процедуру, через которую не должны проходить коррупционные, неисполнимые и просто дурацкие нормы. Вот только беда в том, что этот закон массово и безнаказанно нарушается - какая там процедура, если надо к сроку выполнить задание! Да и карманные псевдогражданские организации и псевдоисследовательские центры наша власть научилась плодить, как грибы, и они могут участвовать в обсуждении принимаемых регуляторных актов наравне с настоящими, а то и вместо них. А уж проштамповать большинством голосов в ВР поданный правительством пакет одним взмахом руки - это вообще, как показывает, например, "бюджетный процесс" последних лет, десятиминутное дело. Так что опасения г-на Бродского, увы, напрасны. Скорее, нужно опасаться, как бы вторая попытка "гильотины" не дискредитировала саму идею окончательно, как это уже произошло восемь лет назад.

Как же сделать дерегуляцию действенной? Начать нужно с тех, для кого все затевается, - с предпринимателей.

Во-первых, важно, чтобы бизнес, который еще не окончательно поглотила "матрица", осознал важность момента, нашел в себе силы и объединил их в борьбе с ней. Это далеко не так тривиально, как может показаться, поскольку значительная часть предпринимателей работает под "крышей" не столько потому, что их к этому вынудили, сколько потому, что без нее они беспомощны перед конкурентами, ибо неконкурентоспособны. Именно в этом самое большое зло, которое "матрица" принесла всем нам.

Во-вторых, как показал, в частности, наш небольшой опрос, предприниматели очень плохо себе представляют, за что стоит бороться. Одни предлагают все централизовать, при том, что это уже вызывает проблемы с управляемостью. Другие, наоборот, дать права местной власти, при том, что именно она их, в первую очередь, "доит". И уж совсем мало кто просчитывает свои требования хотя бы на два хода вперед. Например, предприниматели единодушно мечтают о льготных кредитах под 5–10%. Не понимая, что если такие кредиты появятся на рынке не естественным образом (за счет лучшей защиты прав собственности, в том числе, прав кредитора), а как подарок от государства, то они либо будут предлагаться за взятки - и итоговая ставка будет ненамного ниже нынешней, либо, что еще хуже, разойдутся по "своим", чем помогут им окончательно монополизировать еще оставшиеся конкурентными островки, выбросив с рынка этих самых мечтателей. Поэтому очень актуально, как и прежде, просвещение предпринимателей.

В-третьих, как показывает опыт, борьбы за хорошие законы недостаточно: у нас, в отличие от тех стран, откуда к нам приезжают консультанты по отстаиванию своих интересов ("адвокаси"), за выполнением закона должен следить тот, кому больше всех надо. Это, по сути, элемент "сдержек и противовесов" на нижнем уровне. Соответственно, нужно адаптировать к этой новой задаче стратегические и тактические планы предпринимательских ассоциаций, на это же нужно обратить свои усилия донорам. Да и центральная власть, если она все-таки осознает степень угрозы, которую несет в себе игнорирование закона чиновниками, должна была бы помочь в этой работе.

Местному самоуправлению можно дать право проводить (в определенных границах) дерегуляцию местного масштаба. То есть создавать на своих территориях своеобразные "свободные экономические зоны" - только не в смысле полностью дискредитированной (да и изначально порочной) идеи льгот по уплате общегосударственных налогов, а в исконном смысле слова: территории, где ограничений меньше, соответственно, свободы больше. Это могло бы создать стимул для одних и пример для других. Возможно, конечно, никто не возьмет на себя такую ответственность, но хуже точно не будет.

А на уровне страны нужно для начала сделать из ГКРП полноценный институциональный противовес всем остальным органам государства. Он должен быть полностью вынесен за пределы "вертикали" исполнительной власти и, возможно, даже формироваться по коллегиальному принципу с представительством МСБ. Принятие любых регуляторных актов должно превратиться в открытый состязательный процесс, в котором такой ГКРП безусловно отстаивал бы интересы предпринимателей. Он также мог бы стать той инстанцией, куда поступали бы жалобы на несоблюдение законов о регуляции конкретными чиновниками - так, чтобы подтвердившаяся жалоба такого рода неотвратимо вела, по крайней мере, к потере должности с запретом в дальнейшем работать в государственных структурах. Наконец, он мог бы собирать и обобщать информацию о коррупциогенности тех или иных норм на основе жалоб пострадавших - в данном случае не на чиновника, а на причину, которая позволила ему вымогать взятку! - и подавать непосредственно в Раду, минуя Кабмин, предложения об их изменении.

Вот при наличии такой структуры приобрела бы смысл и предложенная УДАРом "гильотина": ведь в странах, из положительного опыта которых она позаимствована, на "сдержках и противовесах" построена вся конструкция государства. Вся беда в том, что у них это в крови. С молоком матери впитано, что играть в команде хорошо до тех пор, пока эта команда не всеохватывающая и всепроникающая, а, например, одна из многих политических партий. А монолит власти - это плохо хотя бы уже потому, что он быстро и неотвратимо гниет.