Не НБУ единым. Как ЕС распределяет ответственность за экономическую стабильность и что это означает для Украины

Каково распределение институциональных ролей в обеспечении макрофинансовой стабильности? Этот нетривиальный вопрос очень часто намеренно упрощают в Украине, сводя его к искаженным представлениям о фундаментальных принципах экономической политики. Часто можно услышать мнение, что Национальный банк Украины должен отвечать за наращивание кредитной глубины, стабильность обменного курса и равновесие платежного баланса, при этом стимулировать экономику, а правительство — распределять бюджетные деньги и регулировать…

Очевидно, что в такой матрице мышления не существует проблемы макрофинансовой стабильности, институциональная ответственность за нее размыта, а органы власти представляются как перераспределительные инстанции, политический контроль над которыми делает возможным доступ к ресурсам, денежным потокам, регуляторной ренте и другим формам обогащения. Не менее очевидно, что это создает ошибочное представление о том, каким образом должны быть организованы институты, ответственные за макрофинансовую стабильность.

Стабильность или стагнация? Чем угрожают экономике нарастающие дисбалансы

Реформы после Революции Достоинства изменили роль НБУ в экономике, принесли ряд положительных моментов в функционирование фискальной политики на макроуровне, открыли путь к структурным реформам и повышению качества институтов. Но процесс евроинтеграции очертил, насколько нуждаются в трансформации принципы обеспечения макрофинансовой стабильности в Евросоюзе и как много еще работы впереди.

Макрофинансовая стабильность: с чего начинался ЕС

С момента своего основания Европейский Союз создал сложную систему институтов обеспечения макрофинансовой стабильности. Ряд ключевых элементов такой системы были внедрены еще в рамках Маастрихтского договора в 1992 году с фокусом на создание Экономического и валютного союза. То есть ЕС и зона евро проектировались как единое целое. Правда, политическая гибкость требовала опции отдельных треков вступления в ЕС и перехода на общую европейскую валюту. Ключевой механизм макрофинансовой стабильности на тот момент упредставлялся по принципу достаточности ценовой стабильности и фискального сглаживания делового цикла. Была сформирована четкая модель:

• монетарная политика отвечает на ценовую стабильность;
• центробанки должны иметь высокий уровень независимости, а национальные и европейские органы не имеют права давать инструкции и вмешиваться в их деятельность;
• монетарная власть не несет ответственности за суверенную платежеспособность;
• фискальная политика нацеливается на стабилизацию делового цикла, но ограничена дисциплинирующими правилами;
• финансовое регулирование остается национальным.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Налоговые изменения Украины в рамках договоренностей с МВФ: эксперт назвал главные риски для экономики  

Уже во время первой волны расширения ЕС в 2004 году принцип независимости центробанков оказался наиболее существенным критерием институциональной конвергенции стран-кандидатов в аспекте развития институтов макрофинансовой стабильности на основе принципа Aquis Communautaire.

Как кризис изменил институты макрофинансовой стабильности ЕС

Глобальный финансовый кризис 2008 года и дальнейшая дестабилизация зоны евро в 2012–2015 годах сказались на радикальном переосмыслении принципов обеспечения макрофинансовой стабильности в ЕС. Был учтен принципиальный факт: экспансия кредитования угрожает масштабной дестабилизацией банковского сектора; низкие процентные ставки повышают стоимость недвижимости до заоблачных высот и не гарантируют продуктивных инвестиций; правительства ограничены в своей способности спасать банки; потеря сразу конкурентоспособности, фискальной устойчивости и финансовой стабильности является очень опасной комбинацией, угрожающей интеграционному проекту в целом; асинхронность деловых и финансовых циклов в экономическом союзе, вызванная различиями регулирования, разрывами в уровнях реальных процентных ставок и разнонаправленным поведением реальных обменных курсов, является дестабилизирующей.

Ответ на кризисные события тех лет стал основой создания нового институционального контура и логики работы механизма макрофинансовой стабильности в ЕС.

Во-первых, роль независимости центробанков укрепилась. Если центробанкам делегирован мандат на обеспечение финансовой стабильности, то эта функция тоже оказывается под зонтиком независимости, как и мандат на обеспечение ценовой стабильности. Макропруденциальное регулирование и микропруденциальный надзор разделяются как отдельные функции, политическое вмешательство в исполнение которых недопустимо.

Как Украине съехать с колеи бедности

Во-вторых, был создан Европейский совет по системным рискам. Он нацелен на отслеживание финансовых рисков на макроуровне и методологическое обеспечение макропруденциального регулирования. То есть фокус этой структуры — межсекторные связи и уязвимости, которые не генерируются на уровне отдельного финансового учреждения или рынка, но угрожают финансовой стабильности в целом.

В-третьих, банковское регулирование в ЕС было унифицировано на основе критериев Базель ІІІ. Создается банковский союз, в частности Европейское банковское учреждение, ответственное за разработку единых подходов к регулированию, надзору и их внедрению в странах-членах. Для стран — членов зоны евро надзор над системными банками передается Европейскому центральному банку. Национальные центробанки осуществляют надзор над несистемными банками. Работа над союзом в сфере рынков капитала продолжается.

В-четвертых, ЕС ввел Европейский семестр, в рамках которого все страны проходят процедуру оценки на предмет накопления макрофинансовых и структурных искажений, которые могут перерасти в дестабилизацию или даже кризис. Принципиальная составляющая Европейского семестра — Процедура оценки макроэкономических дисбалансов. Национальные правительства подают данные по соответствующему стандарту отчетности, а Европейская комиссия анализирует ситуацию в каждой стране на предмет того, насколько существуют риски накопления дисбалансов, и разрабатывает проект рекомендаций по коррекции экономической политики.

В-пятых, создан Европейский стабилизационный механизм. Он адресован проблемам суверенной платежеспособности и поддержки, функционирует как кредитор последней инстанции. Его основная цель — исключить риск эмиссионного финансирования в поддержку национальных правительств, столкнувшихся с проблемой доступа к рынку.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Глобальный кризис. Почему рынки в него не верят и что будет, когда поверят

В-шестых, модифицирован подход к фискальной устойчивости. Правительства должны внедрить независимые фискальные советы (fiscal councils), ответственные за мониторинг адекватности политики в сфере бюджета, соответствие фискальным правилам, долговой устойчивости. Фискальные правила в каждой стране-члене должны быть не менее жесткими, чем правила ЕС. Фискальные правила Пакта о стабильности и росте (Stability and Growth Pact) интегрируются в Европейскую рамку экономического управления (European Economic Governance Framework) вместе с Европейским семестром и Процедурой оценки макроэкономических дисбалансов на основе среднесрочного бюджетного планирования.

Обновленный подход ЕС к обеспечению макрофинансовой стабильности хорошо зарекомендовал себя во время ковидного кризиса. Он содействовал гибкой адаптации стран Евросоюза к геополитическим вызовам. И, что самое главное, он постоянно обновляется в отношении макроэкономических принципов функционирования технических норм для достижения консенсусной политической поддержки.

Вопрос внедрения в Украине институционального подхода ЕС к макрофинансовой стабильности

Беря на себя обязательства по членству в ЕС, Украина должна быть готова к имплементации сложного набора политических и экономических требований. Институциональная рамка макрофинансовой стабильности не исключение. Причем ее имплементация предусматривает не просто формальные изменения и создание бумажных институтов, а переосмысление по сути принципов и распределения ролей в процессе реализации экономической политики. Скрининговый отчет по кластеру 3 «Конкурентоспособность и экономическое развитие» раздела 17 «Экономическая и монетарная политика» дает некоторые представления о том, какое расстояние необходимо преодолеть на пути к выполнению формальных требований по членству. В то же время уже сейчас наметились некоторые вопросы, требующие определенного внимания.

Во-первых, долговая траектория военного времени явно идет вразрез с перспективным внедрением инструментов обеспечения фискальной устойчивости. Это может повлиять на профиль фискальных правил и институциональную состоятельность фискального совета, который должен быть создан до конца 2027 года. При этом уже сейчас требует публичной дискуссии вопрос о том, какая концепция функционирования такого совета закладывается в проект его создания и какое распределение полномочий между фискальным советом, Министерством финансов, парламентом, Счетной палатой и прочими должно произойти.

Внешнеэкономическая уязвимость Украины: индикаторы, риски и пути выхода

Во-вторых, бюджетный дефицит и среднесрочное бюджетное планирование должны реализовываться на основе индикативной роли структурного бюджетного баланса. Это означает, что правительство должно искать перманентный компромисс между мерами, стабилизирующими траекторию государственного долга, и мерами, создающими стимулы для спроса в экономике на циклической основе. Очевидно, что это потребует превращения экономического блока правительства из центра перераспределения ресурсов, позади которого где-то находится монетарная политика, в макроэкономический мозг страны.

В-третьих, институциональная рамка внедрения Европейского семестра остается слабо освещенной. До сих пор публично не обсуждается, какой орган в Украине должен взять на себя функционал взаимодействия с Европейской комиссией по имплементации Процедуры оценки макроэкономических дисбалансов. Опыт стран — членов ЕС показывает, что единого подхода тут нет. Разные страны по-разному выстраивают алгоритм работы с инструментами Европейского семестра.

В-четвертых, наиболее важна содержательная сторона вопроса. Структура Процедуры оценки макроэкономических дисбалансов требует отхода от госплановского взгляда на экономику или ассоциирования экономического блока правительства с инстанцией наделения рентами и доступом к денежным потокам. Она предусматривает работу с макрофинансовыми связями и системными рисками, коммуникацию с Еврокомиссией и способность обосновывать меры согласно рекомендациям последней таким образом, чтобы они были консистентны и не провоцировали конфликт с бюрократами в Брюсселе. Это также касается фискального совета. Он должен быть институционально состоятельным и нацеленным на выполнение задач по независимой оценке фискальной устойчивости страны, а не еще одним органом, одобряющим поданный проект бюджета.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Выводы Евросовета по Украине снова подписали только 25 стран: блокировка продолжается — The Guardian

В-пятых, наблюдается прекрасная коммуникация по имплементации евроинтеграционных требований в разрезе отечественных институтов. Это может создавать ошибочное впечатление о настоящем прогрессе. Также это может приводить к недостаточному фокусированию общественности и экспертной среды на вопросах, требующих заблаговременного обсуждения. Если НБУ постоянно информирует об ориентирах изменений в регуляторной среде, то сопоставимый уровень коммуникационной активности хотелось бы видеть и от других органов.

Из опыта реализации интеграционных требований наиболее очевиден следующий вывод. Обоснование институциональной рамки обеспечения макрофинансовой стабильности в Брюсселе может быть блестящим и убедительным. Когда-то Маастрихтские критерии экономической конвергенции тоже такими казались. Но то, насколько страна будет готова на содержательном уровне построить такую рамку, зависит не от бдительности европейского бюрократа по мониторингу соответствия законодательства нормам ЕС, а от общества и его представителей в политике и власти.