Заложники консенсуса

Европейский Союз внимательно следит за ситуацией, сложившейся в Беларуси после очередных президентских выборов. В ответ на жесткие действия местных правоохранителей против мирных протестующих он готовится ввести санкции против ключевых белорусских чиновников. Впрочем, реализацию такого шага заблокировала Республика Кипр.

Киприоты прибегают к этому совсем не из-за симпатии к Александру Лукашенко и его окружению. Они руководствуются исключительно собственными национальными интересами, которым угрожает турецкая активность в Восточном Средиземноморье — разведка месторождений на кипрском шельфе. Требуя от европейских партнеров жесткого ответа на этот вызов региональной стабильности, Республика Кипр прибегает к своеобразному шантажу. Пользуясь ЕСовским принципом принятия решений на основе консенсуса, она готова блокировать санкции против представителей белорусской власти до тех пор, пока Союз не сделает аналогичные шаги в отношении Турции.

В Никосии считают, что Европейский Союз должен рационализировать свой подход к отношениям со странами вне границ сообщества. Это означает, что санкции нужно прежде всего вводить против тех акторов, которые непосредственно угрожают членам ЕС. Таким образом, именно Турецкая Республика должна стать объектом подобного давления, а не Беларусь, которая, несмотря на всю антидемократичность правящего режима, не представляет угрозы соседним европейским государствам.

Кипрская власть не впервые прибегает к таким действиям, блокируя принятие консенсусного решения в рамках ЕС по вопросам внешней политики. В начале года Никосия также блокировала утверждение очередного пакета антироссийских санкций. Если требования Кипра в отношении Турции не будут учтены, вполне возможно, что он и в дальнейшем будет придерживаться подобной тактики. Это может угрожать усилению давления на РФ из-за отравления Алексея Навального или очередной пролонгации секторальных ограничений против российской экономики, введенных в ответ на агрессию Кремля против Украины.

Позицию киприотов можно понять. У конфронтации в Восточном Средиземноморье между Турцией и Грецией с Кипром долгая история. Ключевыми спорными моментами остаются статус северной части острова, с 1974 года контролируемой турецкими военными, и вопрос распределения территориальных вод и исключительных экономических зон в регионе. Последнее особенно актуализировалось после того, как на шельфе близ Кипра были найдены месторождения газа. В борьбе за право на их эксплуатацию сошлись не только ключевые региональные игроки, но и внешние акторы, защищаюшие интересы своих компаний.

У Анкары, Афин и Никосии свой взгляд на морские границы региона. Турция при этом использует для продвижения своих интересов Турецкую Республику Северного Кипра. Она настаивает, что ведет разведку месторождений на шельфе именно этого прокси-образования, что вызывает протест со стороны Республики Кипр. Тем временем для Анкары недопустима реализация проекта Восточносредиземноморского газпровода, который сейчас инициируют Греция, Кипр и Израиль. Это угрожает ее статусу безальтернативного хаба для транзита энергоресурсов на европейские рынки по южному маршруту.

Именно маневры вокруг этого вопроса и привели к росту напряжения в регионе в конце лета. В ответ на заключение греческо-египетского соглашения об определении границ исключительных экономических зон Турция восстановила работу на месторождениях близ Кипра и начала сейсмическую разведку возле греческих островов. Это послужило причиной новой эскалации, сопровождаемой увеличением военного присутствия сторон в неспокойном районе.

Ситуация остается крайне напряженной, несмотря на то, что в сентябре турецкое судно сейсмической разведки Oruc Reis покинуло спорные с Грецией воды. Кое-кто усматривает в этом сигнал к частичной деэскалации и переводу проблемы в дипломатическую плоскость. Впрочем, с точки зрения Республики Кипр, это не решает общей проблемы, а именно: последовательного пренебрежения Турцией кипрскими интересами и эксплуатации ее шельфовых месторождений в течение последних лет. Таким образом, Никосия хочет жесткой оценки этих действий со стороны международного сообщества, не желая умиротворять амбиции Анкары.

В рамках регионального пространства позиция Кипра находит поддержку. Фактически против Турции формируется широкая неформальная коалиция. Греция и Кипр, заявляющие о нарушении их интересов Анкарой, могут рассчитывать на поддержку Израиля, Египта и ОАЭ — стран, недовольных турецкой активностью на Ближнем Востоке. Для Тель-Авива политика президента Турции Реджепа Тайипа Эрдогана превращается в одну из ключевых угроз, если учесть жесткую антиизраильскую риторику турецкой власти и поддержку ею палестинского движения. Арабские страны также считают Турцию геополитическим оппонентом из-за региональных амбиций и связи с движением братьев-мусульман. Фактически они уже вступили с турками в своеобразный прокси-конфликт на территории Ливии, и ситуация в Восточном Средиземноморье становится новым фронтом в этом противостоянии.

Впрочем, позиция европейских партнеров Кипра не столь единодушна. Несмотря на безусловно критическое отношение ЕС к политике Турции, в рамках Союза нет консенсуса в отношении конкретных мер по поддержке Греции и Кипра. Свои сторонники есть как у политики жесткого давления на Анкару, так и у стратегии дипломатического умиротворения. При этом представители обоих лагерей руководствуются собственными интересами и характером отношений с Турецкой Республикой.

Среди европейских стран к жесткой критике турецкой политики прибегает Франция. Французские компании заинтересованы в добыче газа на шельфе Кипра — так что Париж защищает их позиции. Разногласия по поводу гражданского конфликта в Ливии, которые в начале лета уже привели к инциденту между военно-морскими силами государств, добавляют нестабильности в двусторонние отношения Турции и Франции. Не удивительно, что при таких условиях именно Франция может стать союзником Кипра в европейском пространстве. Конечно, она не поддерживает блокирование белорусских санкций, но продолжает настаивать на возможности введения санкционного давления против Турецкой Республики. Французский госсекретарь по делам Европы Клеман Бон заявил, что их введение нужно серьезно рассматривать как один из вариантов в случае, если Анкара будет продолжать угрожать суверенитету Республики Кипр.

Против антитурецких санкций выступает Германия. Эта страна старается взять на себя роль флагмана Европейского Союза — в том числе в отношениях с другими акторами глобального пространства. Но это не только возлагает на нее обязательство по обеспечению защиты ценностей и свобод, лежащих в основе европейской интеграции, но и создает некоторые ограничения для практической реализации политики. Бесспорно, деэскалация напряжения в Восточном Средиземноморье и дипломатическое завершение конфронтации является ключевой целью ЕС, достижение которой возможно лишь путем переговоров и компромиссов. Именно этого пытается добиться Германия, применяя тактику «челночной дипломатии» между участниками противостояния. Впрочем, такой подход требует избегать чрезмерного давления на Турцию — ведь он может отвратить турецкую власть от переговорного процесса.

На позицию Берлина влияют и другие факторы. В Германии проживает чрезвычайно мощная турецкая диаспора. Это создает особый фон для немецко-турецких отношений, что руководство государства должно принимать во внимание. Не забывает немецкая власть и о миграционной проблеме. На территории Турции все еще находятся миллионы беженцев, и поддержка партнерских отношений с Анкарой — одна из гарантий того, что их не допустят в Европу.

При таких условиях позиция ЕС в отношении реакции на турецкую политику в Восточном Средиземноморье сдержанна. Это иллюстрирует речь «О состоянии Союза», провозглашенная 16 сентября президентом Европейской комиссии Урсулой фон дер Ляйен. Констатировав, что Турция является важным соседом Европы, она сделала акцент на наличии проблемных моментов в отношениях с Анкарой. Один из них — территориальные споры в регионе, которые угрожают интересам членов ЕС. Политик отметила, что Греция и Республика Кипр всегда могут полагаться на солидарность со стороны партнеров по Союзу в уважении к их законным суверенным правам. Вместе с тем из речи следует, что Европа стремится к дипломатическому решению конфронтации и деэскалации ситуации путем налаживания диалога.

Конечно, не таких слов ожидает президент Республики Кипр Никос Анастасиадис, когда требует от Европы активной реакции на действия Турции. Он призывает ЕС применить все возможные средства, чтобы заставить Анкару прекратить дестабилизирующую деятельность в регионе. При этом заявляет о недопустимости применения двойных стандартов со стороны Союза, — а именно в таком свете киприоты видят инициативу санкций против белорусских чиновников, тогда как турецкая политика не вызывает аналогичной реакции.

Блокирование Кипром санкционных инициатив в отношении белорусской власти ярко иллюстрирует недостатки системы принятия решений, на которую полагается международное сообщество. Это ставит под сомнение эффективность работы его институций. Конечно, стремление к консенсусу — яркое свидетельство верности принципам демократии и уважения к правам всех участников. Но де-факто оно наделяет акторов правом вето, мешая оперативному реагированию на кризисные ситуации.

Сегодня неединичны примеры, когда позиция одного государства может помешать эффективной работе в многостороннем формате. Так, Российская Федерация защищает свою агрессивную политику в Совете Безопасности ООН, а работу Комиссии Украина—НАТО блокирует Венгрия. Но ситуация с белорусскими санкциями ЕС демонстрирует новое измерение проблемы — когда страна препятствует коллективным инициативам исключительно из желания добиться положительного для себя решения совсем по другому вопросу. Вместо этого сторона, в поддержку которой направлены эти инициативы, фактически становится заложницей ситуации, имея мизерные шансы повлиять на нее.

Как свидетельствует речь госпожи фон дер Ляйен, в Европе понимают опасность такого состояния дел и необходимость его исправления. Политик отметила, что ради усиления возможности ЕС оперативно реагировать на кризисные явления нужно пересмотреть принципы принятия решений в рамках Союза. Она предлагает согласовывать вопрос защиты прав человека и санкционной политики не консенсусным голосованием, а квалифицированным большинством.

Такая инициатива — правильный шаг для организации, которая стремится активно позиционироваться на международной арене. Повышая потенциал Союза к реальным действиям, он отвечает интересам всех акторов, заинтересованных в сильной и мощной Европе, в том числе и Украины. Но речь идет лишь о словах, которые не помогут государствам, организациям и движениям, нуждающимся в европейской поддержке уже сейчас. До тех пор, пока такая реформа не будет утверждена, перед ними стоит трудная задача: убеждать всех без исключения участников ЕС применять к каждому вопросу отдельный подход, построенный на ценностях объединенной Европы, а не стараться защищать собственные интересы за счет третьих сторон.

Читайте также другие статьи автора.