ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА ВНУТРЕННЕГО ПОЛЬЗОВАНИЯ

Сегодня сообщения по внешнеполитической проблематике в большинстве своем напоминают фронтовые сводки: на западном направлении после упорного сопротивления мы отошли на заранее подготовленные позиции... Эти сообщения вселяют тревогу относительно светлого геополитического будущего страны.

Быть может, когда-нибудь отечественные информагентства будут распространять иного рода новости. Ну, к примеру такие...

«Парламент Украины приступил к рассмотрению приглашения о вступлении в ЕС. По мнению депутатов, решение должно быть взвешенным и адекватным сегодняшней роли Украины на Европейском континенте. В свою очередь, украинская сторона, как и прежде, будет выступать адвокатом стран постсоветского пространства, содействуя реализации их евроинтеграционных устремлений».

«На прошедшем в минувшие выходные саммите лидеров «большой пятерки» ГУУАМ Украина высказала предостережения относительно предоставления России полноправного членства в этой организации. По мнению наблюдателей, причиной такого решения могла послужить растущая задолженность России за использование украинской ГТС для транзита газа в Европу».

«На вчерашней пресс-конференции секретарь Совета национальной безопасности и обороны Украины отметил, что Украина как влиятельный член НАТО намерена и в дальнейшем содействовать процессам евроатлантической интеграции, в т.ч. и на российском направлении».

Конечно, подобные «воспоминания о будущем» сегодня не более чем шутка. Известно, что доля истины есть в каждой шутке, но в этой — истины (во всяком случае пока) как-то маловато. Ибо состояние нынешней внешней политики дает пищу для тревог и наводит на размышления, которыми и хотелось бы поделиться с читателями «ЗН».

Формула украинской внешней политики

Безусловно, невозможно проверить алгеброй анализа гармонию внешней политики, кухня которой с ее секретами скрыта от публичных взоров. Но очевидно и то, что внешняя политика, при всем равнодушии к ней и непонимании ее сути значительной частью населения, должна быть прогнозируемой, прозрачной и, рискнем предположить, понятной не только политбомонду, но и украинским налогоплательщикам, в интересах которых эта политика собственно и должна проводиться.

Если попытаться вывести формулу эффективности украинской внешней политики, то в упрощенном виде она могла быть представлена в виде дроби, в числителе которой — наши объективные достижения на международной арене, а в знаменателе — кризисные внутриполитические процессы, несоответствие реальных действий власти декларациям о европейском выборе, кризис доверия в отношениях с западными партнерами, ослабление позиций в диалоге с Россией. Можно добавить еще и множитель субъективного влияния, который в последнее время так и норовит попасть в знаменатель.

О наших внешнеполитических успехах авторы писали уже не раз. Несомненно, утверждение Украины на международной арене как суверенного государства, выстраивание партнерских отношений с соседями, вклад нашей страны в обеспечение европейской безопасности, ядерное разоружение, активное участие в миротворческих операциях можно отнести к числителю нашей внешнеполитической формулы.

Сегодня же остановимся на знаменателе, ибо именно тревожные тенденции в этой части дроби, в случае их нарастания, могут изменить результат, еще недавно представленный хоть и не большими, но все же целыми числами.

Внешняя политика Украины фактически стала заложницей кризисных внутриполитических процессов. Мартовские парламентские выборы стали своеобразной «точкой отката» по многим направлениям — от несоздания эффективно действующего парламентского большинства, осеннего обострения противостояния власти и оппозиции, знакового появления проблемы «темников» до снижения уровня доверия населения к власти, нерешенности острых социальных проблем.

Внутренняя ситуация весьма рельефно отражается в зеркалах международных рейтингов. По результатам исследований Heritage Foundation и Wall Street Journal (2002 г.), Украина по уровню экономической свободы занимает 133-е место в списке из 153 государств. В свою очередь Transparency International в рейтинге наиболее коррумпированных стран отвела Украине 85-ю позицию из 102 государств. Международная организация «Репортеры без границ» в своем рейтинге уровня свободы слова отвела Украине 112-е место из 139 стран. Можно сколько угодно рассуждать о субъективности подобных рейтингов, но, как говорится, нечего на зеркало пенять…

Собственно, с тем, что внутренние проблемы оказывают ключевое влияние на эффективность наших внешнеполитических действий, согласны и власть предержащие чиновники, и лидеры оппозиции, и рядовые граждане. По мнению последних, наиболее негативно на внешнюю политику Украины влияют: сложная социально-экономическая ситуация в стране (52,9% опрошенных), внутриполитическая нестабильность (45,1%). (Исследование проведено Центром Разумкова 18—24 сентября 2002 г.)

Внутренняя ситуация резко усложняет проведение стабильной и эффективной внешней политики, ослабляет позиции страны на ключевых направлениях. Убедительность и весомость провозглашенных стратегических приоритетов заметно девальвируется. Во всяком случае, европейский выбор и партнерство с США в их нынешнем исполнении вызывают немало резонных сомнений у наших визави в Брюсселе и Вашингтоне.

Практическая реализация внешней политики чрезмерно персонифицирована и непрозрачна. Попытки как-то отделять Президента Украины, чей авторитет заметно упал в глазах западных партнеров, от страны под названием Украина четко показали, что в условиях украинских реалий такая схема практически не срабатывает и бьет рикошетом по интересам всей страны. Подобное разделение может существовать на уровне умозрительной идеологемы, ибо властные рычаги по принятию внешнеполитических решений практически полностью сосредоточены в руках Президента и его ближайшего окружения. Влияние на процесс реализации внешней политики со стороны других субъектов властного треугольника «Президент—Кабмин—Парламент» весьма ограничено.

Собственно, это одна из причин того, что вовне власть действует, «не чуя под собой» собственной страны. Некоторые важные решения принимаются в закрытом режиме, исходя из VIP-интересов, внутренней политической конъюнктуры.

Мы не знаем об условиях и конкретных перспективах соглашения по газовому консорциуму, не знакомы с текстом стратегии интеграции страны в НАТО, не имеем четкого представления о наших планах относительно ЕврАзЭС, не подозреваем, по каким причинам именно Индия стала нашим двадцатым (!) стратегическим партнером. В конце концов мы две недели напряженно гадали, будет или не будет Украина участвовать в Пражском саммите. Причем, видимо, и наш министр иностранных дел тоже пребывал в напряженной неопределенности, признавшись накануне заседания СНБО Украины, что у него голова болит от мыслей. Впору было устраивать всенародный тотализатор.

Консенсус деклараций не трансформируется в консенсус скоординированных, целенаправленных и эффективных действий.

Наиболее четкий индикатор серьезности намерений — это желание и способность обеспечить финансово-материальную поддержку для достижения декларируемых целей. Можно сколько угодно заявлять о приоритетности реализации евроинтеграционного курса Украины, но если в текущем году на выполнение Программы интеграции Украины в ЕС фактически выделена лишь пятая часть запланированных в бюджете средств, то и выполняться она будет максимум на 20%.

Важной составной курса евроинтеграции является колоссальная по объемам работа по адаптации законодательства Украины к законодательству ЕС. Однако программы по адаптации украинского законодательства к европейским стандартам финансируются примерно на 10% от необходимой суммы.

Не намного лучше обстоят дела с обеспечением активной деятельности Украины в международных организациях. По данным Госказначейства, за девять месяцев 2002 г. на взносы в бюджет ООН и других международных организаций выделено лишь 14% запланированных средств. Очевидно, ситуация двухлетней давности, когда Украина за неуплату взносов была лишена права голоса на Генассамблее ООН, нас ничему не научила.

В целом за девять месяцев текущего года Министерство иностранных дел профинансировано из общего фонда госбюджета на 63,7%.

Трудно добиться ответных шагов навстречу на наши призывы о предоставлении Украине статуса ассоциированного члена ЕС, звучащие на всех уровнях, в условиях, когда мы не можем добиться реализации не такой уж и амбициозной задачи — полного выполнения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (1994 г.). За последние три года его положения в Украине нарушались более 20 раз. И сегодня за нами все еще числятся нарушения по ряду вопросов, касающихся защиты интеллектуальной собственности, в автомобильной сфере, по экспорту металлолома, являющиеся препятствием для признания ЕС украинской экономики рыночной.

Сегодня на фоне продолжающихся декларативных заявлений, десятков принятых и принимаемых стратегий, программ, планов во властном бомонде нет иллюзий насчет реалистичности взятых на себя обязательств о вступлении в ВТО в 2003 г., о создании к 2011г. реальных предпосылок для вступления Украины в ЕС.

Понятно, что в этих условиях, как бы ни старались дипломаты, трудно говорить об эффективности внешнеполитических действий, в первую очередь, на приоритетных направлениях, что неизбежно приводит к адекватному восприятию наших перспектив и на Западе, и на Востоке.

Украина—ЕС: осторожно, двери закрываются...

Вполне очевидно, что накануне Копенгагенского саммита лидеров ЕС более волнуют проблемы расширения Европейского Союза, его кардинального структурного реформирования, нежели ситуация с Украиной.

Новая стратегия отношений с Украиной, по словам Х.Соланы, будет подготовлена после расширения ЕС. Перспектива эта не выглядит особо радужной на фоне сегодняшнего диалога Киева с Брюсселем, который, по большому счету, сводится к серии «отрезвляющих импульсов» в ответ на требования обозначить конкретные евроинтеграционные перспективы.

Одним из таких импульсов стала идея о статусе «соседа», т.е. создания на восточных рубежах Евросоюза «псевдоевропейской зоны» — в составе Украины, Молдовы и Беларуси. Привязка Киева к Минску и Кишиневу (при всех возможных впоследствии дифференцированных подходах) стала внятным и отнюдь не обнадеживающим «месседжем» украинским властям. В последние месяцы пульсация красного света из Брюсселя становится все более частой и яркой.

Настороженность европейцев по поводу развития ситуации вокруг Украины усиливается внутриполитическим кризисом в стране. Очевидно, что нынешний год для нашей страны, в плане выполнения политической части копенгагенских критериев вступления в ЕС, нельзя назвать удачным. 15 октября 2002 г. Х.Солана заявил о том, что Украину, не демонстрирующую позитива после парламентских выборов, «играющую правилами, а не по правилам», может ожидать изоляция на задворках Европы.

Очевидно, что инструментарий аргументов, которые сегодня может использовать Украина (обремененная внутренними проблемами) в диалоге с ЕС (сосредоточенным на проблемах расширения), ограничен. Понятно, что даже в сложившихся условиях весомость и убедительность этим аргументам придало бы проведение прозрачной и последовательной внешней политики. А также осуществление осязаемых «евроориентированных» преобразований внутри страны, относительно которых, как уже отмечалось, наблюдается явный дефицит.

Украина—Россия: в ожидании преференций

Два года назад Президент Украины сделал «знаковый жест» в сторону России, сменив «западника» Б.Тарасюка на более умеренного А.Зленко. 2 октября 2000 г., представляя на коллегии МИД нового министра, Л.Кучма заявил, что «нужно, наконец, найти эффективный алгоритм отношений с Россией». Поиск в целом свелся к активизации политического диалога, попыткам модернизации экономических отношений и налаживанию контактов между элитами. Первым «рывком» на этом пути стала февральская (2001 г.) встреча президентов в Днепропетровске, после которой наблюдатели заговорили о «прагматизации» двустороннего сотрудничества.

Однако 2002 год не принес ожидаемого перехода отношений в новое качество, в первую очередь, в сфере экономики, где, по сути, разразилась тихая торговая война. На фоне активного политического диалога правительства двух стран усердно возводили частокол из заградительных пошлин и квот на пути торговых потоков. (Россияне запрудили «карамельную реку», текущую из Украины; украинцы зажгли красный свет российскому цементу. Белокаменная затормозила движение в РФ украинской арматуры, а Киев поставил черные метки по 22 российским товарным позициям и т.д. и т.п.)

В результате общий товарооборот стал сжиматься как шагреневая кожа преимущественно за счет уменьшения украинского экспорта. За семь месяцев нынешнего года объем взаимной торговли товарами и услугами составил $6,3 млрд., что на 8,7% меньше аналогичного периода прошлого года.

Таким образом, сформировать качественно новую природу торгово-экономических отношений не удалось. В свою очередь, не удалось и отладить эффективные механизмы контактов между государственно-политическими, деловыми и научными элитами. О дефиците такого рода механизмов было заявлено в Итоговом документе украинско-российского «круглого стола», организованного в Москве Фондом «Российский общественно-политический центр» и Центром Разумкова (май 2001 г.). Об этом же шла речь и на «круглом столе» в посольстве России в Украине (Киев, апрель с.г.), а участники украинско-российского делового форума в Одессе (сентябрь с.г.) обратились к президентам обеих стран с предложением создать совет экспертов.

Удалось, пожалуй, «прагматизировать» традиционный политико-экономический «бартер» в исполнении лидеров: мы вам — политическую поддержку, вы нам — экономические преференции. Причем поддержка становится все более персонифицированной, а преференции касаются государственных интересов.

Две встречи — в Днепропетровске (февраль 2001 г.) и в Запорожье (октябрь 2002 г.) разительно схожи в одном. И тогда, и сейчас В.Путин шагнул навстречу Л.Кучме в момент острого внутриполитического кризиса в Украине, когда власть «шатает» от «кассетных» ударов.

При этом на встрече в Запорожье российский лидер, по сути, констатировал, что по прошествии полутора лет мы по-прежнему находимся в перманентном поиске нового алгоритма отношений. По мнению В.Путина, «очень многое во взаимодействии наших стран не отлажено... мы не знаем подчас, как строить новые отношения, ждем друг от друга каких-то преференций».

Украина—США: кризис доверия

Задача углубления отношений с США («государством — мировым лидером, которое предоставило Украине за годы ее независимости неоценимую политическую, финансовую, экономическую и техническую помощь»), поставленная в инаугурационной речи Л.Кучмы в 1999 г., так и не была выполнена. Вместо этого мы получили кризис доверия в американско-украинских отношениях и умудрились опустить их практически до нуля. Все попытки апеллировать к поведению самих США, действия которых в кризисных ситуациях действительно зачастую напоминают поведение слона в посудной лавке, предпринимаются лишь для того, чтобы уйти от вопроса «А кто в этой лавке хозяин?».

Попытки «стать в позу» и выжать личные политические дивиденды на реанимации образа врага, предпринимаемые некоторыми советчиками Л.Кучмы, представляются как минимум грубой политической ошибкой, последствия которой могут ощутить не только отдельные персоны, но и вся Украина. Можно по-разному относиться к Соединенным Штатам и их действиям, но не учитывать влияния этой супердержавы на мировые экономические, политические процессы, позицию США при достижении ключевых внешнеполитических целей Украины (вступление в ВТО, НАТО, Европейский Союз), их влияние на решения мировых финансовых структур о предоставлении кредитов было бы политически близоруко.

Причем нужно учитывать, что партнерство с США необходимо в неизмеримо большей степени именно нашей стране. При отсутствии конструктивной внешнеполитической линии Украины и на фоне прагматизации отношений России с Соединенными Штатами наша страна может превратиться из стратегического партнера в объект взаимодействия этих двух государств.

Проблемы регионального лидерства

Собственно, речь идет о важной проблеме дальнейшей самоидентификации Украины в рамках региональных структур. Недавнее более-менее определенное позициирование нашей страны как лидера ГУУАМ сегодня вызывает больше вопросов, нежели ответов. Набор формальных признаков лидерства как бы налицо, если говорить о «киевской прописке» информационного офиса ГУУАМ, о проведении саммитов в Крыму, а в Киеве — форум женщин стран — членов ГУУАМ. Однако беспокоят некоторые тенденции, обозначившиеся в последнее время.

С одной стороны, с учетом внутриполитической нестабильности, явного ослабления внешних позиций Украине сейчас сложно реализовывать функции продуктивного лидера, т.е. продвигать стержневые для ГУУАМ энерготранспортные проекты, в первую очередь Евроазиатского нефтетранспортного коридора, заручаясь западной инвестиционной поддержкой.

С другой стороны, в объединении усиливаются центробежные тенденции, что обусловлено как низкой эффективностью многостороннего торгово-экономического сотрудничества, так и ростом внутренних и внешних проблем стран-участниц. Явно наличествуют признаки того, что реализуется стагнационный сценарий развития ГУУАМ, спрогнозированный Центром Разумкова в июле 2001 года.

Необходимо учитывать и то, что в последнее время заметно усилилось давление со стороны России по поводу вступления Украины в Евразийское экономическое сообщество. При таком варианте развития событий тема регионального лидерства станет неактуальной.

Несколько простых правил антикризисного внешнеполитического менеджмента

В сложившейся внутриполитической ситуации трудно говорить об активной и эффективной внешнеполитической линии. Тем не менее, придерживаясь некоторых простых и понятных принципов и правил, можно попытаться хотя бы сохранить достигнутые на сегодня позиции Украины на международной арене.

Понятно, что в основе внешней политики должно лежать неуклонное следование национальным интересам и стратегическим приоритетам Украины, а не обеспечение групповых либо личных интересов, даже если лицо это — первое в стране.

Важно предотвратить нарастание ревизионистских настроений в отношении ключевых внешнеполитических приоритетов. Для этого необходимо их законодательное закрепление. И главное — пусть медленное, но уверенное, без зигзагов, следование намеченным курсом.

В сложившейся ситуации нужно максимально придерживаться линии на избежание конфронтации, особенно со странами и регионами, от которых зависит экономическое развитие Украины.

Нельзя допустить выстраивания внешнеполитической линии на эмоциональной основе, использования жесткой риторики без надлежащего «тылового» обеспечения своих шагов. Такое поведение вряд ли приведет к росту авторитета власти в глазах наших внешнеполитических партнеров, но, несомненно, усилит опасную тенденцию гибельной для Украины самоизоляции.

Формирование внешнеполитических целей, механизмов и временных рамок их достижения должно исходить из сложившихся реалий. Наступательная риторика о неизбежности членства Украины в европейских и евроатлантических интеграционных объединениях в условиях внутриполитической неопределенности лишь раздражает наших партнеров и уже фактически привела к «усталости от Украины».

Необходимо расширить базу формирования внешней политики, исключить ситуацию, при которой стратегические решения принимаются кулуарно, без предварительных консультаций с парламентом, в обход законодательной ветви власти, а иногда даже без участия Министерства иностранных дел, не говоря уже о посольствах Украины в странах пребывания.

Важна четкость в разъяснении официальной внешнеполитической позиции Украины. Эту функцию должны выполнять три должностных лица: Президент, премьер-министр и министр иностранных дел. Участившееся в последнее время перекладывание этой функции на чиновников низших рангов приводит к дезориентации наших внешнеполитических партнеров.

Внешняя политика должна иметь системный и научный характер. Необходимо, чтобы сами дипломаты, все участники внешнеполитического процесса не только знали, в чем собственно состоит украинская внешнеполитическая стратегия, но и были максимально вовлечены как в процессы принятия решений, так и в механизмы ее реализации.

Понятно, что выполнение даже всех этих правил не обеспечит в полной мере условий для реализации эффективной, активной, стабильной и прогнозируемой внешнеполитической линии. На наш взгляд, ключевое правило содержится в выступлении Президента Л.Кучмы перед представителями дипломатического корпуса 4 февраля 2002 года: «Бывшему премьер-министру Великобритании Уильяму Гладстону принадлежат слова о том, что главным принципом его внешней политики является хорошее правление внутри государства. Справедливость и актуальность этой истины постоянно подтверждается и сейчас»…