Украина—ЕС: некоторые размышления накануне киевского саммита

Среди слагаемых успеха любой страны на международной арене — способность государственной элиты трезво соотносить внешнеполитические цели с имеющимися возможностями и выбирать соответствующие средства. Евроинтеграция по-украински доказала справедливость этой формулы. Чрезмерные амбиции без реальной оценки наличествующих ресурсов, фетишизация членства в ЕС, упорное ожидание «сигналов» из Брюсселя вкупе с иллюзиями и грезами обернулись кустистыми терниями на пути к по-прежнему далеким еврозвездам.

Впрочем, в июне нынешнего года, открывая Четвертую ялтинскую встречу, президент Украины уже довольно сдержанно говорил о необходимости «конкретных шагов» и достижении «десятков маленьких взаимных успехов».

На традиционной встрече с главами дипломатических миссий 27 августа 2007 г. глава державы отметил: «Как комплекс практических шагов я рассматриваю курс европейской и евроатлантической интеграции». В своей же недавней статье в Le Figaro (август 2007 г.) под названием «Украина поднимается к Европе» Виктор Ющенко подчеркнул, что «украинцы реалистично, по-новому смотрят на европейский вопрос».

Во время недавней поездки во Львов глава МИД Арсений Яценюк констатировал, что Украина пока не готова к вступлению в ЕС. Означает ли это, что наступил трезвый период европрагматизма под лозунгом политической ассоциации и экономической интеграции? Или евроидея стала номинальной (ритуальной) внешнеполитической константой, и страна двинулась окружным путем наименьшего сопротивления, который, по большому счету, ведет в никуда?

Впору задаться вопросами: сколько пройдено, сколько еще идти и, вообще, каково наше нынешнее местонахождение в системе европейских координат? Предстоящий саммит вряд ли даст исчерпывающие ответы на эти вопросы, хотя его, вероятно, назовут этапным, знаковым и т.д. Безусловно, не стоит приуменьшать значимость киевской встречи. Стороны обсудят ситуацию в Украине и ЕС, ход двустороннего сотрудничества в разных сферах, в т.ч. выполнение Плана действий Украина—ЕС. «Сверятся часы» по подготовке нового усиленного соглашения. Однако саммит, вероятнее всего, будет носить технический характер, и прорывами в отношениях с ЕС не обозначится. Тем более что пройдет он в подвешенной внутриполитической ситуации, накануне парламентских выборов, последствия которых оцениваются по-разному.

О «домашнем задании» и новом договоре

Несомненно, одним из важных механизмов реализации стратегии европейской интеграции является выполнение Плана действий Украина—ЕС на 2005—2007 гг. Оговоримся сразу. При всех позитивах этот документ представляет собой вспомогательный инструмент для внутренних трансформаций и всех проблем подготовки Украины к интеграции в ЕС не решает. Тем не менее от успешности его реализации в значительной степени зависит дальнейший формат отношений Украины с ЕС. Как выполняется это трехлетнее «домашнее задание» Украины? Центр Разумкова попытался ответить на этот вопрос, проведя в рамках проекта «Общественный мониторинг Плана действий Украина—ЕС», поддержанного Международным фондом «Відродження» и Швейцарским агентством по развитию и сотрудничеству, серию экспертных и социологических исследований (в декабре 2006-го и апреле 2007 г.). В обобщенном виде результаты выглядят следующим образом. По мнению экспертов, искушенных в перипетиях евроинтеграции (а их позиции практически совпадают с оценками рядовых граждан), Украине удалось достичь определенных успехов в сфере демократизации страны. 46% отметили значительный прогресс в обеспечении свободы СМИ (в декабре этот показатель составлял 55%). 27% зафиксировали умеренный прогресс. Преимущественно позитивно оценивается ситуация с обеспечением прав национальных меньшинств: 30% респондентов уверены, что удалось достичь значительного прогресса (в декабре — 31%), 31% выбрали оценку «умеренный прогресс» (в декабре — 39%).

Эксперты считают, что за время выполнения Плана действий Украине удалось добиться некоторых успехов на пути строительства гражданского общества (18% опрошенных отметили значительный прогресс, 32% – умеренный). Довольно оптимистичны оценки относительно обеспечения прав человека и основных свобод (значительный и умеренный прогресс на этом направлении увидели 13% и 34% опрошенных).

Однако более чем сдержанно представители экспертных кругов оценивают борьбу с коррупцией, обеспечение независимости судебной власти, подвижки в социально-экономической сфере.

С декабря 2006-го по апрель 2007 г. число респондентов, не увидевших никаких обнадеживающих результатов борьбы с коррупцией, выросло с 66% до 76%. Кстати, и европейские эксперты отмечают, что именно коррупция в Украине, «принявшая характер эпидемии», является главным препятствием социально-экономического развития. Презентуя неделю назад на координационном совещании руководителей правоохранительных органов очередные антикоррупционные инициативы, Виктор Ющенко посетовал, что «жить в такой коррупции невозможно, это не дает развиваться стране».

Схожая нерадостная динамика наблюдается и в оценках обеспечения независимости судебной власти – в декабре 2006 г. полное отсутствие прогресса в этой сфере зафиксировали 57%, в апреле 2007 г. — 72%. Удивляться таким оценкам не стоит, ибо в стране ныне действует разбалансированная, полуразваленная судебная система, идет открытая борьба за контроль над судами. В дела украинской Фемиды вмешиваются властные и политические институции.

Так же не внушают оптимизма и оценки социально-экономических достижений. Мотивы подобного скепсиса понятны по ряду причин. Во-первых, не обеспечены безопасность бизнеса и права инвесторов. Административное и налоговое давление уже стало притчей во языцех. По словам президента, «мы имеем наихудшую в мире налоговую систему». (По оценкам международных экспертов, из 175 национальных налоговых систем украинская находится на 174-м месте).

Во-вторых, высок уровень тенизации экономики. Сошлемся опять же на главу государства. По его оценкам, почти 50% национальной экономики работает «в тени». В-третьих, опасных масштабов достигло социальное расслоение общества. Уже не первый год фиксируется критическое соотношение доходов богатейших и беднейших граждан Украины – 30:1 (в странах ЕС эта пропорция составляет 5,7:1, в Китае — 7:1, в Японии — 4,3:1). Нынешняя ситуация в сфере экологии и здравоохранения общей картины не улучшает.

В целом есть основания говорить о том, что План действий при всех позитивах и явных достижениях реализуется «избирательно» и не в полной мере. В системе двух координат (демократические свободы и социально-экономическое развитие) нетрудно определить траекторию движения страны. К сожалению, пока демократические трансформации нивелируются медлительностью преобразований в экономике и социальной сфере. А это на фоне перманентной внутриполитической нестабильности чревато дезориентацией страны, «усыханием» проевропейских настроений в обществе и, в конечном счете, профанацией самой идеи движения Украины в Европу.

Хотелось, чтобы новый базовый договор, который сегодня, по сути, является сердцевиной переговорного процесса, выполнялся более эффективно, нежели упомянутый План действий. Но для этого необходимы, по крайней мере, четыре условия.

Во-первых, политическая воля государственного истеблишмента, готовность национальной элиты жить и управлять страной по европейским правилам и стандартам. По результатам апрельского исследования, 70% наших сограждан такой готовности среди властей предержащих не усматривают. И эксперты, в свою очередь, считают эту проблему одной из главных преград на пути евроинтеграции. (Кстати, наряду с этой проблемой они отмечают также неспособность лидеров страны определять и реализовывать на практике стратегические приоритеты.)

Во-вторых, евроинтеграционный курс должен обрести стабильную общественную легитимизацию, т.е. широкую поддержку граждан страны. К сожалению, в обществе пока не сложился консенсус по поводу того, что евроидея может стать общенациональной, объединив города и веси страны. Приведем (без комментариев) лишь несколько цифр из социсследований Центра Разумкова. В сентябре 2005 г. 36% граждан утвердительно ответили на вопрос о том, сможет ли интеграция в ЕС стать общенациональной идеей, которая объединит все регионы Украины, 39% – отрицательно. В апреле 2007 г. эта пропорция изменилась не в лучшую сторону – 31% и 44% соответственно.

В-третьих, нужны высокопрофессиональные кадры активных евроинтеграторов на среднем уровне управленческой цепочки. С этим тоже пока как-то не складывается. На различных форумах и конференциях, посвященных проблемам отношений Украина — ЕС, только ленивый не говорит о кадровом дефиците.

В-четвертых, требуются ресурсы, причем значительно большие, чем те, которые выделялись в прошлые годы. Лишь один штрих: в 2006 г. из скромных 5,2 млн. бюджетных гривен, направленных на реализацию Государственной программы по информированию общественности о евроинтеграции, 4,4 млн. было потрачено на проведение Первого международного медиа­форума «Украина на информационной карте мира». Мероприятие имело, мягко говоря, несколько косвенное отношение к евроинтеграционому процессу. Но, по большому счету, необходимо, наконец, на бюджетном уровне четко уяснить, что не бумажное, а реальное движение к европейским стандартам – вещь весьма и весьма затратная.

Наконец, вспомним, что План действий подписывался в ситуации евроэйфории, а новый документ готовится в иных реалиях. И европейские партнеры уже смотрят на Украину совершенно другими глазами…

Переговоры по новому договору идут отнюдь не просто. Американский политолог Фред Икле как-то заметил: «Чтобы переговоры состоялись, нужны два условия: общность интересов и расхождение интересов. Без общности интересов ни о чем договориться нельзя; без расхождения интересов договариваться не о чем».

По осторожным прогнозам главы украинской делегации, замминистра иностранных дел Андрея Веселовского, подготовка документа продлится около 10 месяцев. Идут пока неофициальные консультации по формированию зоны свободной торговли, однако на официальном уровне разговор о ней начнется не раньше вступления Украины в ВТО.

Накануне очередного раунда переговоров по новому документу вполне уместно поразмышлять над тем, каким он должен быть хотя бы в общих чертах.

Очевидно, что положения договора должны приближать страну к европейским стандартам качества жизни, стимулировать соответствующие социально-экономические трансформации. Речь в том числе идет об упомянутых выше проблемах реализации Плана действий (борьба с коррупцией, реформа судебной системы и др.).

В договоре нужно зафиксировать эффективные механизмы политической ассоциации и экономической интеграции – расширить доступ Украины на внутренний рынок ЕС, сформировать зону свободной торговли.

Документ должен максимально содействовать реализации в Украине системы прозрачного, эффективного, соответствующего европейским стандартам государственного управления, стать катализатором изменений в политическом процессе.

Положения договора должны быть максимально конкретны, что обеспечит четкость их реализации и понятность для населения страны. Необходимо учесть уроки реализации предыдущего Плана действий (в т.ч. избегнуть расплывчатых формулировок, открывающих широкий простор для формальных отчетов).

В договор необходимо заложить действенный механизм по контролю за его исполнением, т.е. предусмотреть регулярный мониторинг (в т.ч. общественный), разработать соответствующую методику и создать механизмы обратной связи на уровне правительство—общественность.

Понятно, что новый договор, даже в среднесрочной перспективе, не зажжет для Украины зеленый свет членства. Важно другое – его мобилизующая функция, алгоритм конкретных и прагматичных действий.

О европрагматизме по-украински

Словари трактуют интеграцию как, грубо говоря, некий процесс объединения в одно целое. Очевидно, нынешнее состояние отношений Украины с ЕС стоит оценивать скорее как партнерство и сотрудничество. Взаимовыгодное, углубленное, динамичное, но… сотрудничество. Подобная констатация вовсе не означает отказ от стратегической цели вступления в ЕС, является скорее осознанием того, что эти самые «десятки маленьких взаимных успехов», набрав критическую массу, внесут в переговорную повестку дня тему членства Украины в Европейском Союзе. Когда это случится, зависит от нас самих. Точнее говоря, от команды, стоящей за государственным штурвалом. (Впрочем, термин «интеграция» отчеканен в ряде официальных документов, намертво вошел в политический лексикон, поэтому для простоты изложения будем его использовать, памятуя о вышесказанном.)

За последнее время ряды евроромантиков заметно поредели. Одних уж нет на политической арене, другие заняты электоральным самовыживанием, третьи записались в пессимисты, а четвертые (во главе с президентом?) укрепили ряды европрагматиков.

Последние заявления официального Киева по поводу отношений с ЕС подталкивают к мысли о том, что на Печерских холмах произошла некая переоценка ценностей и постепенно обозначаются более реалистичные подходы к развитию партнерства с Брюсселем. Насколько эта тенденция закрепится, покажет время. Стоит надеяться, что время «унизительного ожидания и требования сигналов» миновало.

Впрочем, официальный Киев дал недвусмысленно понять, что от предметного разговора с Брюсселем по поводу европерспектив он вовсе не отказывается. На уже упомянутой встрече с послами президент, рассуждая о важности переговоров по новому базовому соглашению, отметил, что «наша цель – четко сформулировать европейскую перспективу в этом соглашении».

Однако «приземленная» политика на европейском направлении требует черновой кропотливости, профессиональной рутинности, четкой организованности государственной машины, единства усилий и продуктивного постоянного диалога с партнером, несмотря ни на какие внутриполитические коллизии. В конце концов нам необходимо откорректировать философию евродвижения, заложенную в уже несколько обветшавшую «Стратегию интеграции Украины в Европейский Союз», последние изменения в которую вносились в январе 2001г.

В противном случае «заземление» европейского курса чревато деградацией сотрудничества и утратой европерспектив навсегда. Украина превратится в безнадежно внеблоковую, санитарно-буферную зону с невнятной внешней политикой и стагнирующей экономикой.

Иными словами, прагматизм прагматизму рознь. Здоровый прагматизм – это серия последовательных конкретных и успешных действий, продвигающих страну вперед, это жесткое отстаивание своих национальных интересов. О последнем в диалоге с ЕС мы иногда скромно забываем.

На наш взгляд, вполне справедлив тезис, озвученный помощником премьер-министра Украины Андреем Фиалко на недавнем круглом столе, организованном Центром Разумкова: «Нам не нужно стыдиться защищать свои права, не нужно стыдиться, если мы в чем-то не согласны с Европейским Союзом… Нужно четко представлять реальные возможности сотрудничества с ЕС, чтобы просчитывать свои шаги и уметь отстаивать свои национальные интересы».

О национальных интересах. Украина в одностороннем порядке максимально упростила визовый режим для граждан стран ЕС. Однако никакой взаимности со стороны Брюсселя не последовало. Ситуация с получением заветной наклейки в паспорт, мягко говоря, выглядит не лучшим образом, а порой доходит до абсурда. Вспомним, как недавно бельгийская сторона дважды по неведомым причинам отказывала в выдаче виз членам украинской делегации, приглашенной европарламентариями в рамках специальной программы «Европейские ознакомительные визиты». Дело дошло до вручения сердитых нот и дипломатического конфликта.

А вскоре двум детским музыкальным коллективам пришлось танцевать и петь под окнами посольств ведущих европейских стран, чтобы подтвердить свою «профпригодность» и доказать консульским работникам, для чего им нужны визы.

Вероятно, ситуация изменится к лучшему, когда вступит в силу подписанное с ЕС соглашение об упрощении оформления виз. Но стоит также помнить, что вступление стран — «новобранцев» ЕС в Информационную Систему Шенген (SIS) – факт неизбежный, и миллионы украинцев в скором времени это ощутят на собственном кармане.

Украина пошла на серьезные уступки и весьма существенные затраты, подписав 18 июня 2007 г. Соглашение о реадмиссии, предполагающее в т.ч. обустройство специальных центров для нелегальных мигрантов. Безусловно, создание единого реадмиссионного пространства с ЕС и другими соседними странами необходимо. Но, учитывая то, какие условия выдвигает международное сообщество для содержания нелегалов (а их ныне, по некоторым данным, содержится в Украине около пяти тысяч), это весьма и весьма значительная нагрузка на национальный бюджет страны. Нашей страны, по просторам которой мыкаются 130 тысяч ее бездомных малолетних граждан. Кстати, на программу борьбы с дет­ской беспризорностью в нынешнем году выделено всего лишь 20 млн. грн. — т.е. в среднем 154 грн. на каждого беспризорника…

Впрочем, так или иначе самые сверхпрагматичные подходы предполагают именно развитие контактов по направлениям, представляющим взаимный интерес. Речь идет о торгово-экономическом, инвестиционном сотрудничестве (в 2007 г. ЕБРР взял инвестиционные обязательства на сумму 2,6 млрд. евро в рамках реализации 130 проектов). Нужно развивать партнерство в сфере энергетики (в т.ч. продвигать совместные проекты по развитию отечественной энергетической инфраструктуры и внедрению энергосберегающих технологий).

Необходимо укреплять политико-дипломатический диалог, продолжать довольно успешную практику поддержки Украиной позиций ЕС по региональным и международным проблемам. (Официальный Киев присоединился к более чем тысяче соответствующих заявлений и выступлений ЕС, что составляет примерно 92% от их общего числа.) Безусловно, важным представляется и участие страны в реализации общей европейской политики безопасности и обороны…

Однако абсолютно очевидно, что продуктивность сотрудничества по вышеозначенным направлениям зависит от ряда условий. Необходимо преодоление перманентного противостояния внутри властных структур и обеспечение эффективной координации государственных органов на европейском направлении. Нужна модернизация стратегических подходов к партнерству с ЕС. (Целесообразно разработать новую стратегию продвижения к ЕС с учетом нынешних реалий в двустороннем сотрудничестве, внутриукраинских институционально-структурных трансформаций.) Нужно постепенно восполнять упомянутый выше кадровый дефицит.

«Архиважно» формировать общенациональный консенсус вокруг евроинтеграционного курса — т.е. проводить соответствующую информационную кампанию, мягко говоря, более эффективно, нежели в предшествующие годы.

В апреле нынешнего года 77% наших сограждан сообщили, что информация о ЕС в украинских масс-медиа — ограниченная, неполная либо такой информации очень мало. Но интерес к ЕС в украинском обществе весьма высок – 63% опрошенных хотели бы как можно больше знать о Евросоюзе.

Вместо заключения

Как говорится, цыплят на саммитах считают. Однако на сентябрьской встрече в Киеве вряд ли будет иметь место подобный подсчет. ЕС, сосредоточенный на внутренних проблемах, будет ожидать расстановки сил на верхних этажах украинской власти, готовиться к принятию нового конституционного договора, проводить институциональные трансформации.

Мяч – на украинской стороне. Стоит задаться вопросом: что изменится в стране после грядущих парламентских выборов, как они повлияют на темпы и характер евроинтеграционного процесса? Судя по предвыборным декларациям, среди основных политических игроков, которые будут определять расстановку сил в новом парламенте, противников продвижения к ЕС не наблюдается, скорее наоборот. Означает ли это, что фразы о европейских стандартах жизни, кочующие из одной предвыборной программы в другую, в конце концов обернутся на практике теми самыми «десятками маленьких взаимных успехов», почувствовав которые наши сограждане уверятся в новом качестве европейского курса страны?..

На пути евроинтеграции допущено немало ошибок и промахов, порождено ложных иллюзий и мифов. Но, как говаривал Фридрих Ницше: «Только тот, кто строит будущее, имеет право быть судьей прошлого». Добавим к этому еще одну, уже американскую мудрость — «Перед минувшим – склони голову, перед будущим – засучи рукава»…