Куда ведет Украину «дорожная карта» евроинтеграции

Пожалуй, нет в Украине другого вопроса, в котором все структуры власти и преобладающая часть политикума столь солидарны, как наш европейский выбор. О его ценности, важности, стратегичности заявляют уже многие годы политики разных цветов и ориентаций, представители и старого «преступного», и «революционного», и «антикризисного» режимов.

Необходимость европейской интеграции страны признают сегодня как президент, так и премьер­министр Украины. О том, что Украина не меняет своих евроинтеграционных устремлений, оба высокопоставленных чиновника заявили самым влиятельным дамам ЕС — канцлеру Германии Ангеле Меркель и Комиссару ЕС по вопросам внешних сношений и Европейской политики соседства Бените ФеррероВальднер в первые дни марта.

Не отстает в декларациях и Верховная Рада, недавно впечатляющим количеством голосов (399 «за» и ни одного «против») принявшая Заявление «О начале переговоров между Украиной и ЕС относительно заключения нового базового договора», в котором народные избранники единодушно «осознали, что европейская идея становится в Украине сущностью общественного сознания» и призвали ЕС «определять перспективы европейского движения Украины».

Правда, когда дело доходит до рапортования о достижении успехов на этом пути, энтузиазм чиновников несколько угасает. 13 марта этого года в Верховной Раде Украины планировалось проведение Дня правительства с повесткой дня: «О состоянии выполнения Плана действий «Украина — ЕС». То ли число оказалось несчастливым, то ли именно реализация так называемой «дорожной карты» евроинтеграции стала неудобным вопросом для правительственного отчета, но в итоге, к сожалению, общественность потеряла шанс услышать непосредственно от высокопоставленных должностных лиц, как на практике реализуется один из ключевых сегодня инструментов приближения Украины к европейским стандартам.

Между тем эффективное выполнение Плана действий является важным по нескольким аспектам. Во­первых, уровнем выполнения Плана действий ЕС измеряется уровень реформирования Украины. Это важно для нашей страны, особенно в условиях отсутствия программы действий правительства. Следовательно, мониторинг Плана действий — едва ли не единственный на сегодня инструмент, с помощью которого можно наблюдать реформы или их отсутствие в динамике. Во­вторых, эффективность его выполнения является «лакмусовой бумажкой» для европейской стороны относительно реальной заинтересованности Украины в интеграции в ЕС, готовности проводить радикальные реформы, а не оперировать только проевропейской риторикой. Втретьих, исходя из результатов выполнения, ЕС получает возможность предоставлять или сдерживать дальнейшие стимулы для Украины. Этот аспект приобретает чрезвычайно важное значение в свете начатых переговоров Украины с ЕС о новом усиленном соглашении. Вчетвертых, уровень выполнения Плана действий на момент окончания трехлетнего срока в феврале 2008 г. в значительной степени будет определять содержание этого будущего соглашения и шансы Украины положить в его основу что­то большее, чем простое соглашение о свободной торговле. Безусловно, положительные результаты выполнения Плана действий были бы убедительными аргументами украинской стороны на этих переговорах.

Позволяет ли сегодня состояние реализации «дорожной карты» евроинтеграции Украины надеяться, что эти аргументы будут весомыми, попытался выяснить Центр Разумкова, подготовив в рамках проекта, поддерживаемого Международным фондом «Возрождение» и Швейцарским агентством по развитию и сотрудничеству (SDC), специальный выпуск журнала «Национальная безопасность и оборона», в котором содержатся материалы общественного мониторинга Плана действий Украина — ЕС, результаты общенационального исследования и экспертного опроса Центра Разумкова (декабрь 2006 г.).

Выполнение Плана действий Украина — ЕС: общественный мониторинг

Результаты исследования свидетельствуют о том, что в целом состояние реализации Плана действий Украина — ЕС, как и осуществление соответствующих правительственных мер в 2006 г. нельзя считать оптимальным. Правительственные меры имеют определенные структурные и содержательные недостатки и по основным разделам выполняются профильными министерствами недостаточно эффективно.

По мнению экспертов, правительственные меры по выполнению Плана действий осуществлялись министерствами и ведомствами в 2006 г. не в полном объеме. По пятибалльной шкале, оценки эффективности и полноты выполнения соответствующих мер не достигли «четверки». Более успешной выглядит деятельность МИД Украины — 3,84; Министерства экономики — 3,12. Оценки деятельности других ведомств (Министерства образования и науки, Министерства юстиции, Министерства транспорта и связи, Министерства топлива и энергетики) — ниже трех баллов. Самым низким баллом (2,37) оценена работа Министерства труда и социальной политики.

Состояние достижения отдельных приоритетов, определенных Планом действий, эксперты оценивают по-разному, причем оценки экспертов в общем совпадают с оценками граждан. (Оценки экспертов и граждан Украины, а также официальная позиция ЕС и украинской стороны приведены в таблице).

Так же, как и граждане, эксперты чаще отмечают прогресс в осуществлении демократических трансформаций, чем в социально-экономической сфере. Успехи в развитии демократии в Украине отмечают и международные эксперты. В частности, в ежегодном отчете Freedom House о политических и гражданских свободах в 196 странах мира Украина — единственная из постсоветских государств (кроме стран Балтии) отнесена к группе «свободных» стран.

Более критично эксперты оценивают положение дел в сфере борьбы с коррупцией, обеспечения независимости судебной власти, в социально-экономической сфере и т.д. Наиболее негативно характеризуются результаты борьбы с коррупцией: 66,3% экспертов не видят здесь никакого прогресса. Вместе с тем Украина несколько улучшила позиции в ежегодном рей­тинге уровня коррупции, составляемом международной организацией Transparency International. Однако это нельзя расценивать как серьезные перемены к лучшему. В документе «Доклад о выполнении Евро­пей­ской политики соседства. Украина» подчеркивается, что именно кор­рупция является одним из основных препятствий на пути развития и экономического роста Украины.

Большинство экспертов (56,7%) фиксируют также отсутствие положительных результатов в обеспечении независимости судебной власти. Такая позиция экспертов обусловлена, очевидно, следующими обстоятельствами. Во-первых, проблемы законодательного нормирования судебной системы остаются без внимания властей (не были представлены на рассмотрение парламента проекты новых законов «О судоустройстве Украины», «О статусе судей»). Во-вторых, чрезвычайно мед­ленно идет процесс формирования административных судов. В-тре­тьих, властям не хватает усилий в решении проблемы обеспечения надлежащего доступа к правосу­дию, прозрачности судебной власти.

В общем, критически оценивают эксперты состояние выполнения задач, направленных на уменьшение разрыва между уровнями развития регионов Украины: 55,8% опрошенных считают, что в этом направлении успехов нет.

Относительное большинство экспертов убеждены, что не удалось достичь перемен к лучшему также в природоохранной сфере и сфере здравоохранения (45,2 и 44,2% соответственно).

Весьма сдержанно оцениваются достижения в сфере преодоления бедности и повышения занятости: 40,4% опрошенных экспертов уверены, что успехов в этом направлении нет, 43,3% отметили «определенный прогресс». Такие оценки экспертов не стали неожиданными. На протяжении последних лет кардинальных изменений в улучшении благосостояния населения не произошло. Около четверти граждан Украины находятся за чертой бедности. Вместе с тем социальное расслоение приобретает невиданные масштабы. Сохраняется критическое соотношение доходов самых богатых и самых бедных граждан — 30:1 (в странах ЕС эта пропорция составляет — 5,7:1). Европейская сторона также считает одной из основных проблем Украины высокий уровень бедности ее граждан.

Неоднозначными являются экспертные оценки успешности действий украинских властей в направлении улучшения инвестиционного климата и создания эффективной рыночной экономики. Это, очевидно, обусловлено недостаточностью усилий по созданию благоприятных условий для развития бизнеса и привлечения инвестиций. В частности, в Украине продолжает действовать одна из самых обременительных в мире система налогообложения, а ЕС в своих официальных документах среди проблем, мешающих притоку инвестиций в Украину, отмечает неопределенность прав инвесторов, административное и налоговое давление.

Болезненной является проблема безопасности предпринимательства — в 2006 г. в стране участились случаи рейдерства, сфера экономики остается в значительной степени криминализированной. В общем в рейтинге экономических свобод, который составляют Heritage Foundation и The Wall Street Journal, Украина занимает 125-е место из 161 страны мира, в категории «в основном не свободные страны».

Очевидно, что укрепление демократических преобразований, в частности обеспечение свободы прессы, межнационального согласия, развития гражданского общества, — очень важные положительные моменты. Но определенные успехи в демократизации страны пока не подкрепляются аналогичными достижениями в других важных сферах. Под демократические преобразования еще не заложен надежный социально-экономический фундамент.

Преграды на пути евроинтеграции

По мнению экспертов, больше всего мешает реализации Плана действий ряд внутренних факторов — противостояние внутри властных структур, недостаточное кадровое и финансовое обеспечение.

Реорганизация властных структур в 2006 г. носила перманентный, противоречивый характер, была направлена скорее на укрепление их позиций во внутриполитическом противостоянии, чем на повышение эффективности действий в сфере евроинтеграции. В целом реорганизация властных структур, причастных к выполнению соответствующих задач на европейском направлении, не привела к их кадровому укреплению.

Эксперты также отмечают нехватку ресурсного (финансового) обеспечения и отсутствие координирующего органа в сфере евроинтеграции. Последнее явно коррелирует с первой позицией перечня негативных факторов — конфронтацией внутри власти, которая де-факто нивелировала координирующую функцию МИД, определенную соответствующими указами президента Украины и закрепленную на законодательном уровне.

Эксперты неоднозначно оценивают соответствие практической деятельности украинского руководства провозглашенным целям интеграции в ЕС: если 49% из них утвердительно ответили на вопрос об указанном соответствии, то 44,3% — дали отрицательный ответ.

По мнению украинских граждан, власть не готова жить и управлять страной по европейским нормам и стандартам: такую позицию разделяют свыше 72% опрошенных. Только каждый шестой (16,5%) придерживается противоположной точки зрения. Такие оценки коррелируются и с общей картиной отношения к состоянию политики интеграции в ЕС, осуществляемой правительством
В.Януковича. Почти треть (31,8%) опрошенных убеждены, что политика правительства — только декларация намерений, которая не подкрепляется конкретными действиями, еще 29,5% — уверены, что его политика вообще не направлена на интеграцию Украины в ЕС. Только каждый восьмой респондент (12,7%) придерживается противоположной точки зрения. Следовательно, большинство граждан критически оценивают как готовность власти жить и управлять по-европейски, так и политику исполнительной власти на европейском направлении.

Неоднозначно оцениваются также результаты кардинальных внутриполитических трансформаций, осуществленных властями в 2006 г., в контексте их влияния на отношения с ЕС. В частности, в экспертной среде преобладает весьма скептическое отношение к влиянию результатов осуществления конституционной реформы на развитие сотрудничества с ЕС: только каждый десятый эксперт (10,6%) отметил положительное влияние реформы на процесс евроинтеграции. Подавляющее большинство (75%) — убеждены в том, что это влияние является негативным (37,5%) или вообще отсутствует (37,5%).

По мнению экспертов, украинской стороне в ходе реализации Плана действий удалось достичь важных локальных успехов, но не системного прогресса во всех сферах отношений с ЕС. Это в целом вызывает сомнения относительно полноты реализации Плана действий на момент его завершения.

Приведенные оценки в целом коррелируются с рейтингом основных препятствий на пути Украины в ЕС. Главной проблемой эксперты считают несостоятельность властей в проведении евроинтеграционного курса. Зачастую опрошенные отмечают неспособность лидеров государства определить и практически воплотить стратегические приоритеты. Команда евроинтеграторов, пришедшая к власти в 2004 г., не смогла эффективно конвертировать огромное доверие граждан и поддержку со стороны ЕС в глубокий системный прогресс на европейском направлении.

Второе место занимает проблема конфронтации между ветвями власти, что мешает осуществлению эффективных скоординированных действий в сфере внешней политики, в частности на европейском направлении. Третьим тормозящим фактором эксперты считают неготовность властной элиты осуществлять управление в соответствии с нормами и стандартами ЕС. (Очевидно, что нынешняя политическая практика украинской властной элиты — кулуарные договоренности, невыполнение обязанностей, торговля вокруг должностей, борьба за властные полномочия и т. д. — мягко говоря, европейским нормам и стандартам не отвечает.)

Фактически в этом «треугольнике» сосредоточены ключевые проблемы евроинтеграции. В сущности, именно они обусловливают другие негативные аспекты, среди которых эксперты фиксируют низкие темпы реформирования экономики и судебной системы, недостаточность эффективной борьбы с коррупцией, затягивание с созданием условий для развития бизнеса и т.д.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что ЕС также считает сложную внутриполитическую ситуацию одним из основных тормозящих факторов реализации европейского курса Украины. В частности, в «Докладе по выполнению Европейской политики соседства. Украина» подчеркивается, что в 2006 г. политическая нестабильность в стране «тормозила реализацию реформ».

Экспертные оценки дают основания говорить о том, что состояние обеспечения украинской стороной условий для эффективной интеграции в ЕС не вполне удовлетворительное. В современной евроинтеграционной политике Украины есть важные недостатки. Эксперты выражают претензии относительно ее прозрачности и открытости, реалистичности, последовательности и взвешенности, а также понятности как для европейских партнеров, так и для граждан Украины.

Преимущественно критически характеризуется прозрачность и открытость политики на европейском направлении. По мнению экспертов, эта политика в целом не является последовательной и взвешенной, то есть в значительной степени зависит от внутриполитической конъюнктуры, расстановки сил на высших ступенях власти. Также большинство опрошенных не считают евроинтеграционную политику реалистичной.

Наиболее критически эксперты оценивают понятность политики интеграции в ЕС для украинского общества. Это подтверждают результаты общенационального опроса, которые свидетельствуют, что граждане чувствуют острый дефицит полной, объективной информации об ЕС.

Власть, провозгласив курс на присоединение к ЕС, фактически оставила без внимания информационную составляющую процесса евроинтеграции, что подтверждают экспертные оценки уровня выполнения Государственной программы информирования общественности по вопросам европейской интеграции Украины. По мнению большинства экспертов, эта программа выполняется или частично (так считают 58% опрошенных экспертов), или вообще не выполняется (38%). Только мизерная часть экспертов (двое из 100) полностью удовлетворены уровнем ее выполнения.

Отдельно следует отметить другой проблемный аспект реализации евроинтеграционного курса. При всей специфике и особенностях сотрудничества Украины с ЕС, ее путь в европейское сообщество не является абсолютно уникальным. В этом контексте важно учитывать достижения и ошибки стран — новых членов ЕС, которые уже прошли этот путь и достигли желаемого результата. Ряд стран — членов ЕС (в частности Польша, страны Балтии, Словакия и др.) выразили желание поделиться с Украиной опытом евроинтеграции. Однако, по мнению большинства (66,3%) экспертов, Украина неэффективно использует этот опыт, а почти четверть (24%) — убеждены, что он вообще не используется.

Интеграция в ЕС как объединительная общенациональная идея

Недавно президент В.Ющенко в очередной раз отметил, что европейская интеграция является стратегическим курсом Украины, что «наша национальная идея — Украина европейская, с либеральными ценностями, с человеческими свободами и правами».

С такой оценкой вполне согласно большинство (62,5%) экспертов. Они убеждены в том, что интеграция в ЕС может стать общенациональной идеей, которая объединит все регионы Украины; не разделяют эту позицию четверть опрошенных. Следовательно, в экспертной среде доминирует мнение, что интеграция в ЕС может минимизировать (или ликвидировать) заметно углубившийся в последние годы водораздел в геополитических ориентациях украинских граждан, но при таких условиях: (а) власть должна осуществлять открытую, прозрачную, понятную для граждан евроинтеграционную политику, жить и управлять страной по европейским нормам и стандартам; (б) граждане должны быть хорошо проинформированы о преимуществах и рисках присоединения страны к ЕС, а также должны чувствовать конкретные положительные результаты реализации евроинтеграционного курса.

К сожалению, в обществе пока не сложился консенсус относительно того, что интеграция в ЕС может стать общенациональной идеей, способной объединить все регионы Украины. Более того, в последнее время наблюдается рост скептических настроений относительно европейской идеи. Если в апреле
2005 г. позиции респондентов по этому вопросу разделились почти пополам (36% согласились, что евроинтеграция может объединить страну, 39,2% — не согласились), то в декабре 2006 г. эта пропорция заметно изменилась — 26,5 и 46,5% соответственно. Наиболее оптимистично оценивают евроинтеграцию как объединительную идею жители Запада страны (34,6 против 31% пессимистов). На Юге и Востоке пессимистически настроено большинство опрошенных (54,6 и 56,8% соответственно).

Такие позиции граждан обусловлены многими факторами, среди которых можно отметить не только региональные расхождения в геополитических симпатиях и наличие в общественном сознании стереотипов, но и тем, что люди не видят конкретных социально-экономических результатов от реализации евроинтеграционного курса, не уверены в готовности власти жить и действовать по европейским правилам.

Очевидно, украинские граждане надеются на успех на европейском пути и ждут от власти и оппозиции демонстрации единства в достижении стратегических национальных целей, способности предложить реалистичную программу развития Украины и взять ответственность за ее выполнение, объединив усилия всего общества.