В Европу без виз. Есть ли перспектива для украинцев?

Вслед за введением безвизового режима для граждан Европейского Союза и Швейцарии с 1 июля нынешнего года в Украине введен безвизовый режим въезда и для граждан Соединенных Штатов. Этот шаг является продолжением целенаправленной либерализации визовой политики по отношению к западным гражданам, первоочередная задача которой — стимулирование инвестиций и туризма в нашу страну из Европы и Америки. Преимущества такой политики в перспективе должны перевесить потерю финансовых поступлений от визовых сборов наших консульств в этих странах. Вместе с тем, это дает возможность проверить реакцию, в частности ЕС, на нестандартный шаг в сфере отношений, где ведущую роль играет принцип взаимности, а также укрепить свои позиции на переговорах по проблеме введения безвизового режима поездок в ЕС для украинских граждан.

Нужно отметить, что украинская инициатива собрала урожай практических результатов. И не только в виде положительной реакции президента Польши Александра Квасьневского или заверений немецких парламентариев от оппозиционных христианских демократов о намерениях содействовать упрощению визового режима с Украиной. Чешское, словацкое, эстонское и латвийское правительства приняли решение выдавать украинцам бесплатные визы до 1 сентября. Что касается реакции Брюсселя, то, как заявила 13 марта Эмма Удвин, представитель члена Европейской комиссии по вопросам внешних отношений Бениты Ферреро-Вальднер, Евросоюз готов приветствовать инициативу украинского правительства, однако не планирует пойти ей навстречу. Максимум, что он готов сделать — начать переговоры об упрощении визового режима в соответствии с Планом действий Украина—ЕС.

Причины такой реакции Брюсселя по поводу шагов навстречу Украине очевидны. Основная из них — необходимость учитывать общественное мнение в большинстве стран сообщества, где господствуют опасения по поводу негативных социальных последствий от потоков мигрантов из бедных стран. Этот фактор ощутимо политизирует визовый диалог Киева и Брюсселя. В этой связи эффект от одностороннего введения безвизового режима не стоит переоценивать. Нужны дополнительные шаги для начала обстоятельного разговора с Брюсселем о перспективах безвизового режима.

Определенную подсказку по этому поводу можно найти в существующих прецедентах введения Евросоюзом безвизового режима для третьих стран. Исходя из своей договорно-правовой природы, Союз часто вынужден осуществлять внешнюю политику на основе четких условий и критериев, вокруг которых можно сформировать консенсус государств-членов. Ориентация на эти критерии и их достижение может дать Украине необходимые аргументы и укрепить украинскую позицию на переговорах.

Такие критерии можно найти в ключевом документе ЕС в сфере визовой политики — Регламенте Совета министров юстиции и внутренних дел ЕС №539, принятому в 2001 году: он определяет перечень стран, на которые распространяется визовый и безвизовый режим въезда в Евросоюз, а также устанавливает критерии включения стран в этот список.

Согласно регламенту, порядок включения стран в визовый список и соответственно их исключение осуществляется на основе «обдуманной, индивидуализированной оценки ряда критериев, связанных, кроме всего прочего, с нелегальной миграцией, политикой в сфере поддержки общественного порядка и безопасности, и внешними сношениями Европейского Союза с третьими странами. При этом учитываются также последствия для регионального единства и взаимности».

Интересным прецедентом для Украины может оказаться практика применения данного регламента относительно Румынии в 2000—2001 годах и Эквадора в 2003 году.

Румыния

В декабре 1999 г. Хельсинкский саммит лидеров государств — членов ЕС принял политическое решение о начале переговоров с Болгарией и Румынией о вступлении этих стран в ЕС. Это решение стало основанием для Еврокомиссии в январе 2000 года предложить Совету министров ЕС перевести эти страны в безвизовый список. Предложение было удовлетворено только по отношению к Болгарии. Румынии необходимо было выполнить ряд условий, после чего безвизовый режим должен был вступить в силу по отдельному решению Совета министров. В докладе Европейской комиссии, опубликованном в июне 2001 года, был отмечен прогресс, достигнутый Бухарестом в выполнении этих условий. На основании этого документа 7 декабря 2001 г. Совет министров ЕС включил Румынию в безвизовый перечень стран. Следует также отметить: аналогичные требования выдвигались Европейской комиссией и к Болгарии. Однако на момент публикации доклада (конец 2000 года) комиссия констатировала, что только Болгария достигла соответствия этим критериям.

Следовательно, до июньского доклада Еврокомиссии Румынии пришлось выполнить следующие требования:

Адекватный уровень пограничного контроля. Основной задачей, которая ставилась перед Румынией в этой сфере, было реформирование системы пограничной службы в соответствии со стандартами ЕС, в частности ее демилитаризация и переход на контрактную основу. Доклад констатирует, что по состоянию на 2001 год Румыния продолжала этот процесс «согласно намеченным планам», обращая особое внимание на повышение квалификации профессиональных кадров, которые заменили солдат срочной службы, вкладывая дополнительные средства в модернизацию пограничной инфраструктуры в соответствии со стандартами ЕС. При этом в докладе отмечается, что коррупция среди румынских пограничников, как и в целом в аппарате государственной власти Румынии, на момент публикации оставалась распространенной.

Реформа законодательства в сфере миграции в соответствии с международными нормами. Согласно требованиям ЕС правительство Румынии приняло изменения в законодательство в сфере предоставления убежища и приема беженцев в соответствии с нормами Женевской конвенции 1951 г., однако к тому времени их еще должен был утвердить парламент. Вместе с тем доклад акцентировал внимание на успехах Румынии в заключении соглашений о реадмиссии нелегальных мигрантов со всеми другими государствами—членами ЕС, а также рядом государств Ближнего Востока, Южной и Восточной Азии, традиционно считающихся поставщиками нелегальных мигрантов. Этот факт оказался решающим для положительного вывода Еврокомиссии по этому вопросу.

Надежность и безопасность румынских паспортов и проездных документов. В докладе было отмечено введение Румынией нового типа паспорта с дополнительными средствами защиты и четкой системой контроля над их выдачей, а также создание системы контроля за порядком выдачи идентификационных удостоверений личности, являющихся эквивалентом внутренних паспортов. В этой связи, в докладе также подчеркивается отсутствие в Румынии законодательных и административных ограничений для проживания или передвижения граждан (аналог советской прописки), что было бы политическим препятствием для введения безвизового режима со стороны ЕС.

Приближение визовой политики Румынии к визовой политике ЕС и укрепление уровня защиты визовых документов. По состоянию на момент публикации доклада перечень стран, на которые распространялся визовый режим въезда в Румынию, почти совпадал с аналогичным списком Союза. Проблемным исключением для Брюсселя оставались страны, на которые распространялся безвизовый режим въезда в Румынию: Украина, Россия, Молдова, Босния и Герцеговина, Сербия и Черногория, Македония и Турция. В докладе, однако, отмечались намерения Бухареста до конца 2001 года ввести визовый режим для этих государств. Для 15 стран — членов ЕС и 10 стран-кандидатов действовал безвизовый режим. Положительной оценки Еврокомиссии также удостоились введение румынскими консульскими учреждениями виз нового образца в соответствии со стандартами ЕС, создание отдельного визового центра при МИД Румынии, а также внедрение компьютеризированной системы учета выдачи виз в режиме реального времени.

Эквадор

В практике визовой политики ЕС также известны случаи ухудшения визового режима относительно третьей страны. Примером является решение Совета министров Европейского Союза ввести в 2003 году визовый режим в отношении Эквадора. Оно было принято под давлением подавляющего большинства государств — членов ЕС. Основанием для него стали обнародованные ими данные о росте миграции граждан этой страны на протяжении нескольких минувших лет. Государства — члены Евросоюза обратились с запросом в Еврокомиссию. Проведенное исследование выявило тесно связанную с эквадорскими мигрантами статистику «депортаций, арестов и открытых уголовных дел», что и послужило основанием для соответствующего решения Совета министров.

Выводы для Украины

Более 50% мер, предпринятых Бухарестом для получения безвизового режима, присутствуют в той или иной форме в графике выполнения Плана действий ЕС относительно Украины в сфере юстиции и внутренних дел (ЮВД) от 2001 года, регламентирующего сотрудничество между Киевом и Брюсселем в этой сфере. В частности, мероприятия в таких разделах графика, как реформирование законодательства и системы органов государственной власти в Украине в сфере приема беженцев и контроля над миграцией, фактически ничем не отличаются от обязательств Румынии. График предусматривает идентичные по своей направленности мероприятия по адаптации украинского законодательства к Женевской конвенции о защите беженцев 1951 года (ратифицированной Украиной в январе 2002 г.), создание единого органа государственной власти в сфере контроля над миграцией и предоставления убежища, развитие инфраструктуры приема беженцев. В августе 2003 г. принят Закон «Об администрации государственной пограничной службы Украины», в рамках которого предусмотрена демилитаризация пограничной службы и переход на контрактную основу. Кроме этого, в рамках выполнения Плана действий состоялось восемь раундов переговоров между Украиной и ЕС по поводу заключения соглашения о возвращении (реадмиссии) нелегальных мигрантов. Впрочем, в приоритетах Плана действий для Украины перспектива введения безвизового режима между Украиной и ЕС отсутствует. Из-за этого значительная часть мероприятий, предусмотренных графиком и по своему смыслу аналогичных румынским обязательствам, не имеют такой же четкой направленности на достижение этой цели.

В отличие от Плана действий Украина—ЕС в рамках европейской политики соседства, План действий в сфере ЮВД является внутренним документом ЕС, хотя его положения согласовывались с украинской стороной. Поэтому шансы внесения такого приоритета в План действий в конце концов зависят от политической воли государств—членов ЕС и в свете французского и голландского референдумов представляются не очень высокими. На практике такое отсутствие энтузиазма со стороны ЕС может вылиться в дополнительные «политические» условия к Украине, в частности обеспечение надлежащего уровня общественного порядка и безопасности, принятие дополнительных мер по борьбе с контрабандой, коррупцией и организованной преступностью. Как показывает румынский прецедент, критерии адекватного выполнения этих условий всегда могут оставаться довольно общими, оставляя пространство для политического маневра. Кроме этого, еще одним откровенным политическим инструментом Евросоюза в этой сфере является уже упоминавшийся так называемый принцип «региональной последовательности», когда Брюссель оставляет за собой право отказать третьей стране в облегчении визового режима, если такой шаг выходит за рамки общей политики ЕС по отношению к этому региону.

Несмотря на это, Киев должен использовать прецеденты распространения безвизового режима на Румынию и Болгарию как один из ориентиров для собственных мероприятий в сфере контроля над миграцией, укреплением границ и визовой политикой. Наряду с односторонними шагами по либерализации визового режима, достижение Украиной соответствия критериям ЕС сможет стать сильным аргументом в визовом диалоге с Брюсселем и создаст условия, когда заполитизированный характер этого диалога станет особенно очевиден. В таком случае под угрозой очередного обвинения в «двойных стандартах» ЕС будет трудно отказать Украине в шаге навстречу. Вместе с тем, присутствие такой цели в планах сотрудничества в сфере ЮВД сможет оправдать нередко социально непопулярные и финансово обременительные шаги, которые наша страна, возможно, будет вынуждена предпринять на этом пути. Это, в частности, усиление пограничного контроля на границе с Россией и Беларусью для борьбы с нелегальной миграцией, инвестирование дополнительных средств для приведения инфраструктуры охраны границы в соответствие со стандартами ЕС и т.д.