Укрупнение.ру

В конце 2007 года мы увидим совсем другую Россию. Страну, которая лишь номинально будет соответствовать тому, что о ней написано в документе под названием «Конституция Российской Федерации». Страна «Россия» — уже без слова «федерация» — скорее всего, заменит нынешнюю «эРэФию». Уже сейчас на президентском сайте www.kremlin.ru можно видеть ссылку именно на «Конституцию России», а сам Владимир Владимирович именуетcя «президентом России», но не президентом Российской Федерации. Перемена эта, на первый взгляд весьма формальная, на самом деле имеет под собой целую теорию, которую, похоже, нынешние российские власти решили воплотить в жизнь.

Современная Россия унаследовала от старой РСФСР федеративное устройство советского образца. От классической федерации этот тип отличается тем, что ввиду огромных пространств и этнической разношерстности населения РСФСР и нынешняя РФ была и есть национально-территориальным федеративным государством, где большинство субъектов федерации были сформированы как раз по национальному признаку. Во времена СССР при всей жесткости отношения к национальным меньшинствам (депортации чеченцев, крымских татар и т.п.) никто не ставил под сомнение сам принцип национальной автономии. Для того чтобы накрепко связать этнически нерусские области с телом России, их расчленяли и включали в состав соседних российских областей. Так, например, было с Бурят-Монгольской АССР, которая перестала быть «монгольской» в 1957 году, когда два округа — Агинский и Усть-Ордынский, —населенные в основном бурятами, были присоединены соответственно к Читинской и Иркутской областям. Все это делалось для того, чтобы у бурят, которые этнически тесно связаны с монголами, не появилось стремления к сепаратизму. Впрочем, в СССР политика в отношении национальных автономий была крайне непоследовательна. Некоторые народности (крымские татары, калмыки, чеченцы, поволжские немцы) лишались автономии, однако затем некоторым из них (чеченцам и калмыкам) ее возвращали. Москва по понятному только ей принципу решала, что, например, у тувинцев будет автономная республика — АССР, а хакасам положена только автономная область. Тем не менее малые народы имели право отстаивать в рамках СССР существование своего языка, культуру и традиции, подтверждая тем самым многонациональный характер СССР .

В постсоветской России ситуация усугубилась тем, что каждый малый народ потребовал своего права на самоопределение и автономию. В России теперь 89 субъектов федерации. Причем все они по Конституции равны в отношениях с федеральными органами власти. Они также в принципе по статусу равны и между собой.

Нынешняя Россия унаследовала от СССР систему, при которой федеральные законы имеют верховенство над принятыми в автономиях. Кроме того, автономия не имеет юридических прав выходить из состава Российской Федерации, хотя в середине 90-х многие образования принимали собственные законы, в которых такое право для себя предусматривали.

Этот краткий экскурс кажется необходимым в связи с тем, что разобраться в хитросплетениях устройства Российской Федерации весьма непросто. Тем более что структура федерации при взгляде снизу не выглядит так стройно, как в Конституции РФ. Так, на самом деле среди де-факто равных между собой регионов есть группа более продвинутых, де-юре оформивших свои особые отношения с центром. Например, в Конституции Татарстана (уже в исправленной и дополненной) «Республика Татарстан — демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации». Между Татарстаном и Россией действует, или, по крайней мере, действовал до 2005 года, договор о разграничении полномочий, который вообще был написан исходя из того, что по конституции в редакции 1992 года Татарстан был «субъектом международного права, ассоциированным с Российской Федерацией», то есть независимым государством. Наверное, после этого примера не стоит распространяться о строптивой Чечне — Ичкерии. Последняя фактически была насильно возвращена в состав федерации в результате двух, по сути, гражданских войн. Но даже без этих крайностей, согласно последним выводам российского Минюста, федеральным законам противоречат положения в конституциях Чечни, Калмыкии, Северной Осетии и Кабардино-Балкарии, а также в уставе Ставропольского края. В регионах действуют десятки антифедеральных законов, причем грешат против федералов не только национальные автономии. Недавно сам Владимир Путин признал, что только в 10 субъектах правовые акты приведены в соответствие с федеральными. Кроме того, с 13 мая 2000 года в России действует институт полпредов президента в семи федеральных округах (в шутку их называли «генерал-губернаторами»). Они должны были следить как раз за тем, как федеральные законы и решения Москвы выполнялись на местах, «обеспечивать единство и устойчивость системы государственной власти». Однако недавно сам Путин признал идею с полпредами провальной, они поставили себя выше губернаторов, и вместо того чтобы оставаться скромными советчиками главы государства, стали обрастать структурами и бюрократией. Путин не удовлетворился и этим. Вместо выборных губернаторов начал их назначать. В 2004 году Кремль пошел еще дальше. Был принят целый пакет законов, которые позволили президенту РФ не только карать и миловать губернаторов, некоторые из которых при нем превратились в «вассалов», по воле «государя» управляющих своими «уделами». Владимир Путин получил право распускать законодательные органы субъектов федерации в том случае, если они откажутся утверждать предложенных президентом России кандидатов в губернаторы. Фактически мерилом для того или иного регионального лидера становилась личная благосклонность главы государства. Уже сегодня Россия является в большей степени унитарным государством, нежели федеративным. Однако президент всякий раз убеждается, что выстроенная им система и вертикаль власти оказывается неэффективной для управления страной.

Похоже, Владимир Путин со товарищи решился наконец сорвать фиговый листок федерализма с тела России. Он задумал новый грандиозный проект. Еще в апреле 2004 г. в администрацию президента РФ поступил документ о новом территориально-административном устройстве России. Он предусматривал, что вместо нынешних почти девяти десятков субъектов федерации территория страны будет поделена на 28 регионов, которые в российской прессе все чаще сравнивают с губерниями Российской империи. Не останавливаясь на описании каждого из них, скажем лишь, что принципиальным при их создании будет укрупнение, или слияние наиболее развитых и мощных в экономическом плане субъектов с дотационными регионами и территориями России. Во время презентаций, которые проходили в том же 2004 году (одна из них состоялась в Совете Федераций), председатель комитета верхней палаты по делам федераций и региональной политике Александр Казаков признал, что в основе концепции лежит устройство дореволюционной Российской империи. Авторы концепции считают, что в реформе административно-территориального деления России нужно в первую очередь исходить из экономической целесообразности, затем —из территориальной и социальной и только потом — из национально-культурных особенностей. Они предложили использовать конструкцию «матрешки» (крупный регион поглощает мелкие), а национальные образования слить с соседями в «мягкой форме». Например, Татарию объединить с Ульяновской областью и назвать Волго-Камской республикой, столицей же оставить Казань. Среди других планов, например, слияние в Северокавказскую губернию со столицей в Ставрополе Дагестана, Чечни, Северной Осетии, Кабардино-Балкарии, Ставропольского края. Или, например, из Еврейской автономной области Хабаровского края и Амурской области собираются создать Приамурскую губернию, а Бурятию слить с Иркутской и Читинской областями в Прибайкальской губернии. Если проанализировать все 28 новых образований, то так или иначе в каждой из них (кроме европейской части России) национальный автономный регион вливался в регион с преобладающим российским населением. С экономической точки зрения предложение также вызвало немало споров и возражений. Авторы полагают, что укрупнение сильных за счет слабых создаст более-менее равные возможности для развития, где губернский центр станет местом концентрации инноваций на ресурсной базе региона. Однако далеко не все регионы оказались в равных условиях, учитывая, например, размещение природных ресурсов или факторы численности населения и развития транспортной инфраструктуры. Основная экономическая выгода от предложенного деления состояла в том, что федеральному центру теперь не нужно будет заниматься дотированием многочисленных регионов, а переложить бремя на «доноров» из числа более крупных и упорядочить распределение бюджетных средств. Однако и тут есть проблема: Москва утратит контроль над тем, как выделенными ею средствами распоряжаются в новой губернской столице.

Тем не менее, пока в России, в основном на ее окраинах, шла вышеописанная дискуссия, Кремль ничем не выказывал свою благосклонность к данному проекту. Однако и не спешил его критиковать. Данная концепция, возможно, и осталась бы только на бумаге как один из многих существующих проектов переустройства России, если бы неожиданно его положения как бы сами собой не стали воплощаться в жизнь, причем якобы по инициативе снизу. Так, Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ слились в один Пермский край. Затем жители Эвенкийского и Таймырского автономных округов проголосовали за аналогичное объединение в рамках Красноярского края. В нынешнем году власть попыталась представить как волеизъявление народа объединение Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью (а не с Бурятией, которой он логично принадлежал до 1957 года). Владимир Путин лично одобрил это слияние за десять дней до референдума. В Москве не услышали голосов бурят в самой Бурятии, которые протестовали против этого решения. Российская пресса назвала эти события бунтом на коленях. Теперь буряты думают: а не присоединиться ли к Монголии? Однако сегодня попытки дальнейшего укрупнения начали давать сбои. Увеличение Краснодарского края за счет национальных Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Адыгеи натолкнулось на сопротивление черкесов, которые выступили с альтернативным планом объединения кавказских народов, а наиболее горячие из них заявили, что готовы к войне с русским шовинизмом. В Грозном председатель Народного собрания Чечни Дукваха Абдурахманов месяц назад предложил Москве подумать об объединении Чечни с Ингушетией и Дагестаном, но без Ставрополья. Авторы идеи укрупнения регионов опешили и теперь заявляют, что процесс этот пока не затронет Кавказ «ввиду сложной обстановки». Хотя, по другим данным, укрупнение должно в целом завершиться в ближайшие год-два. Однако в «Кавказ» может превратиться практически любой регион страны, где местная элита посчитает себя урезанной в правах в результате новой колонизации из центра. И это не только национальные окраины. В Сибири уже поговаривают о том, что если отобрать у Москвы право распоряжаться природными богатствами региона, 20 миллионов сибиряков заживут как у Бога за пазухой. Постепенно обосабливается Дальний Восток, экономически все более прирастающий к Китаю. Многие эксперты уже предсказывают, что у российской власти через несколько лет просто не окажется ресурсов для поддержания порядка на всей территории страны, правоохранительные органы будут не в состоянии сдержать массовые выступления, случись они в каком-либо отдаленном регионе страны.

Однако, похоже, Кремль не очень обеспокоен подобными тенденциями, для него пока главным и единственно возможным выходом является ужесточение контроля за местными элитами с целью добиться от них лояльности. В мае произошло знаковое событие — арестован ненецкий губернатор Алексей Баринов. Этот первый арест действующего главы субъекта федерации показывает, что перед выборами в Думу в 2007 году и перед президентскими выборами 2008 года Кремль намерен провести зачистку электорального поля от возможных конкурирующих групп и кланов, которые, по некоторым данным, ведут активное соперничество за лояльность самого президента и, возможно, навязывают ему преемника. Путин в ответ выдвинул идею «национальных проектов», которые должны дать максимально быстрый эффект в ключевых областях социальной сферы и экономики, причем сразу по всей территории страны. Те, кто добьется максимума в выполнении задания президента, очевидно, окажутся в фаворе. Такие крупные проекты, естественно, легче проводить через укрупненные регионы, которые, получив якобы экономическую самостоятельность, лишаются любой политической.

В Кремле воспользовались статьей 71 Конституции Российской Федерации, чтобы без внесения поправок в Основной Закон РФ, создать территориальные объединения субъектов федерации, лишенные всяческого конституционного статуса. При этом предполагается, что этими новообразованиями будут управлять люди, назначаемые Кремлем из региональных элит. Возможно, такая система даст ожидаемый эффект в краткосрочной перспективе, например на выборах в Думу, где партия «Единая Россия» уже намерена получить 50% мандатов. Однако к президентским выборам может случиться и так, что марионеточные руководители макрорегионов смогут стать реальными политиками, которые, опираясь на местных сепаратистов (а это в случае с Сибирью или Дальним Востоком может быть большинство населения), смогут бросить вызов общероссийскому президенту, будь то сам Путин (которого активно агитируют на третий срок) или руководитель по макрорегиону, который вдруг выбьется в преемники.