Украина—ЕС: на пути к новому соглашению

Окончание в 2008 году срока действия Соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между Украиной и ЕС и его замена на новое соглашение в скором времени станут одним из ключевых пунктов повестки дня отношений Украины с ЕС. Актуальность этого вопроса обусловлена особенно высокими ожиданиями, касающимися содержания и направленности будущего соглашения.

Новое соглашение — гарантия членства?

Как свидетельствует недавно опубликованная Программа работы Европейской комиссии на 2006 год, вопросы заключения нового рамочного соглашения с Украиной, в частности изучение возможностей введения режима свободной торговли, занимают одно из приоритетных мест в планах ЕС. В Брюсселе не скрывают, что заключение нового соглашения даст возможность конкретизировать идеи, заложенные в Европейской политике соседства (ЕПС), в свое время распространенной на Украину. Как известно, на момент обнародования ЕПС позиционировалась как альтернатива членству в ЕС. Современная политическая конъюнктура в этой структуре свидетельствует, что, обсуждая будущее соглашение с Украиной, Брюссель вряд ли откажется от использования принципов ЕПС. Болезненный «турецкий вопрос», провал процесса ратификации Конституции ЕС и связанная с этим дилемма выбора между разными сценариями институциональных реформ, страх перед неконтролируемым наплывом мигрантов, присутствие конкретных протекционистских интересов в торговле — все эти факторы будут сдерживать ЕС от шага навстречу Украине. Вероятно, Брюссель будет пытаться найти компромиссную формулу, замешанную на отдельных экономических преимуществах и программах технической помощи вместе с формулировками, которые будут избегать любых ссылок на европейскую перспективу Украины. В этой формуле только один элемент представляет серьезный интерес для Украины — перспектива создания зоны свободной торговли.

Украина вместо этого видит в прекращении действия СПС большой шанс пересмотреть принципы сотрудничества с ЕС и сделать первый серьезный шаг навстречу членству. Нашим главным «призом» в переговорных соревнованиях будет оставаться вопрос ассоциированного статуса и договорное закрепление перспективы членства в ЕС. В экономической сфере центральным блоком нового соглашения могли бы стать положения, которыми бы регламентировалось введение зоны свободной торговли между Украиной и ЕС.

Может ли считаться достаточным наше стремление к ассоциированному статусу и признание перспективы членства? Сегодняшняя дискуссия в ЕС по поводу присоединения Турции ярко свидетельствует о том, что прием новых членов в Европейский Союз — исключительно политический вопрос, являющийся заложником внутриполитической ситуации в странах — членах ЕС. Как и в случае с Турцией, современная политическая атмосфера в ЕС не благоприятна для евроинтеграционных амбиций Украины. Впрочем, это не означает, что со временем она не изменится, а с ней — и политическая позиция ЕС.

С другой стороны, формальное признание ЕС права на членство не станет ответом на актуальные вопросы экономического развития Украины. Таким ответом были бы открытие доступа к единому рынку ЕС для украинского экспорта, переориентация финансовой поддержки от безвозмездных грантов до кредитного и инвестиционного финансирования и интеграция технического характера — сближение технических стандартов и требований, вхождение в транспортную, энергетическую сети ЕС и тому подобное. Значительного прогресса на этом направлении можно достичь и за рамками переговорного процесса о перспективах членства в ЕС. Наряду с этим, Украина будет сохранять свое суверенное право декларировать членство в ЕС как одну из стратегических долгосрочных целей своей внешней политики, не зависящих от краткосрочной политической конъюнктуры.

Что касается создания зоны свободной торговли, этот вопрос может занять главное место в диалоге с ЕС в ближайшие год-другой после вступления Украины в ВТО. Вместе с тем, как демонстрирует наш опыт переговоров по введению зон свободной торговли на постсоветском пространстве, наши ожидания по поводу подходов Брюсселя не должны оказаться завышенными. Как и в случае с переговорами относительно свободной торговли с Россией, нам следует ожидать от ЕС аналогичной твердой позиции защиты отдельных уязвимых секторов собственного рынка от конкурентоспобного украинского экспорта и продвижения собственных конкурентоспособных продуктов на те сегменты рынка Украины, где национальные игроки все еще пребывают на уровне «грудных младенцев».

Учитывая это, автор берет на себя смелость утверждать: при заключении нового соглашения важно не столько получить от ЕС признание европейской перспективы Украины, сколько обеспечить создание таких механизмов сотрудничества, которые максимально соответствуют потребностям экономического развития страны. Появление таких механизмов, во-первых, даст возможность выявить перспективы дальнейшей интеграции Украины в ЕС и, во-вторых, поможет политикуму и обществу более эффективно продолжать курс на европейскую интеграцию.

Интеграция без членства

Каковым может быть будущее соглашение? Бесспорно, оставляя первоочередное право подготовки технических аспектов документа за экспертами и определение его приоритетов за политиками, можно предположить, что общая структура соглашения будет диктоваться опытом функционирования других рамочных соглашений между Европейским Союзом и его соседями. По мнению автора, особый интерес для Украины в этой связи может представлять Соглашение о создании Европейской экономической зоны (ЕЭЗ, European Economic Area), объединяющей ЕС и страны Европейской ассоциации свободной торговли (Норвегия, Лихтенштейн и Исландия). Также заслуживает внимания аналогичная ЕЭЗ по содержанию система двусторонних соглашений между ЕС и Швейцарией, остающейся членом ЕАСТ, однако не вошедшей в состав ЕЭЗ из-за негативного результата национального референдума по этому вопросу в 1992 году.

Европейская экономическая зона

В основу Соглашения о создании Европейской экономической зоны легли положения о создании зоны свободной торговли между ЕС и ЕАСТ. Документ устраняет экспортные и импортные таможенные пошлины, количественные ограничения в торговле промышленными товарами, им упрощается таможенный контроль на границах и предусматривается административная взаимопомощь в применении таможенных процедур. Эффект режима свободной торговли усиливается рядом дополнительных протоколов к Соглашению по поводу гармонизации технических стандартов и требований, фитосанитарных и ветеринарных мероприятий, правил защиты потребителей, сферы энергетики, транспорта, финансовых услуг, интеллектуальной собственности, свободы движения работников и пр. Основным принципом гармонизации здесь является имплементация странами ЕАСТ законодательных актов ЕС, устанавливающих общие стандарты, требования и мероприятия в этих сферах, а также (речь об этом будет ниже) введение механизма участия национальных экспертов стран ЕАСТ в работе профильных экспертных комитетов ЕС, которые готовят проекты законодательства ЕС в указанных сферах. Результатом этого механизма является возможность для экономических игроков государств ЕАСТ беспрепятственно оперировать на рынке ЕС (как и для компаний ЕС на рынках стран ЕАСТ) по таким же правилам и условиям, как и на собственном рынке, и возможность влиять на развитие регуляторного законодательства ЕС.

Как и в других зонах свободной торговли, в ЕЭЗ также существуют исключения из правил. Одним из них является сельское хозяйство и рыболовство. Положения Соглашения об ЕЭЗ по поводу свободной торговли не распространяются на этот сектор. В Соглашении также нет никаких иных положений, регулирующих торговые взаимоотношения между ЕС и ЕАСТ в сфере сельского хозяйства, кроме положений о нормах ветеринарии и фитосанитарных мероприятий. На практике взаимный доступ к рынкам сбыта сельскохозяйственных товаров обеспечивается на основе отдельных двусторонних соглашений между каждым из государств ЕС и ЕАСТ. Такое положение дел объясняется жесткой протекционистской политикой в сфере сельского хозяйства государств обоих экономических блоков. Вероятно, с аналогичным положением дел и необходимостью вести сложный политический торг придется столкнуться и Украине.

Кроме этого, еще одним, возможно, наиболее важным, аспектом Соглашения об ЕЭЗ является механизм участия представителей стран — членов ЕАСТ в процессе подготовки решений о будущем законодательстве ЕС в сферах, влияющих на сотрудничество с ЕАСТ.

Процедурно этот механизм функционирует по следующей схеме:

1. Представители стран — членов ЕАСТ принимают участие в работе экспертных комитетов Совета министров ЕС, которые готовят проекты законодательных актов ЕС. Роль и статус этих представителей равноценны роли и статусу экспертов от стран ЕС. Результаты их работы дополняются участием стран ЕАСТ в ряде тематических программ ЕС. В целом страны ЕАСТ принимают участие в 34 таких программах.

2. После утверждения в форме соответствующего решения Совета министров ЕС проект законодательного акта ЕС принимается Общим комитетом ЕЭЗ, что является необходимой предпосылкой для его имплементации в национальном законодательстве государств — членов ЕАСТ.

Каковы преимущества и недостатки этого механизма? Прежде всего важнейшая черта ЕЭЗ — это ее уникальная способность в оперативном режиме адаптировать текущие изменения в массиве технических стандартов, правил и требований, действующих на едином рынке ЕС, что дает возможность идти в ногу с развитием законодательной базы ЕС, а следовательно, предотвращать появление технических барьеров в доступе к рынку для экономических игроков стран ЕАСТ. Такой механизм не имеет аналогов в сотрудничестве ЕС с иными третьими странами или экономическими блоками.

Участие экспертов стран ЕАСТ в процессе подготовки законодательных актов ЕС, наряду с возможностью влиять на содержание законопроектов, дает ценный опыт адаптации национального законодательства стран ЕАСТ к нововведениям в законодательстве ЕС, понимание того, как работает система принятия решений ЕС, и содействует подготовке соответствующих специалистов в странах — членах ЕАСТ.

Этот механизм имеет свои ограничения, связанные с тем, что представители стран ЕАСТ не принимают участия в самом процессе утверждения решений, где нередко вносятся ключевые изменения в проекты законодательных актов на основе взаимных политических уступок. Таким образом, очевидна общая зависимость ЕАСТ от стратегии и приоритетов развития, определяемых в Брюсселе. Бесспорно, это отображает соотношение экономического потенциала обоих блоков. Вместе с тем серьезным залогом политической автономии государств — членов ЕАСТ является уже вышеупомянутый механизм принятия решений в рамках ЕЭЗ. Кроме этого, не стоит недооценивать готовность ЕС учитывать интересы стран ЕАСТ — второго крупнейшего торгового партнера ЕС после США.

Швейцария — ЕС

По аналогичной схеме построены отношения ЕС и Швейцарии. В 1992 году участие Швейцарии в ЕЭЗ (20 мая 1992 года правительство Швейцарии даже формально обратилось с заявкой о членстве в ЕС) было заблокировано референдумом, когда подавляющее большинство швейцарского населения высказалось против вступления своей страны в ЕЭЗ. В результате «сотрудничество в режиме реального времени», каковым является режим участия в процессе формирования законодательства ЕС представителей ЕАСТ, заменили семь двусторонних соглашений в сферах свободного перемещения лиц, устранения нетарифных торговых барьеров путем гармонизации технических стандартов и норм защиты потребителей, правил осуществления государственных закупок, гражданской авиации, наземного транспорта, сельского хозяйства, науки и технологий. В основу этих соглашений для большинства промышленных продуктов положен принцип взаимного признания соответствия национальных сертификатов. В отдельных случаях Швейцария руководствуется общими стандартами ЕС. Аналогично ЕАСТ торговля сельскохозяйственными продуктами между ЕС и Швейцарией регулируется отдельными соглашениями по поводу доступа на рынок и соблюдения технических стандартов и требований защиты потребителей.

Выводы. ЕЭЗ —
это неминуемо?

Модель Европейской экономической зоны является логическим следующим шагом в сотрудничестве с ЕС во всех сферах экономики и общественной жизни. ЕС косвенным образом подтвердил этот тезис, подписав с РФ во время Санкт-Петербургского саммита в 2003 г. документ о создании «четырех общих пространств» в сфере движения товаров, услуг, капитала и людей. Эта идея заложена и в концепции Европейской политики соседства, в которой речь идет об открытии соседним с ЕС государствам доступа к единому рынку ЕС в четырех сферах движения товаров, капиталов, услуг и людей. Вместе с тем следует ожидать, что при отсутствии четкой встречной политики со стороны соседних стран, осознания ими собственных интересов и ставок ЕС будет пытаться реализовать идею ЕПС посредством минимальных затрат для себя, накладывая непропорционально большие, по сравнению с собственными незначительными уступками, обязательства на государства-партнеры. Яркое свидетельство этого — План действий Украина—ЕС в его современном виде, с неопределенной конечной целью и односторонней направленностью (практически 90% его мероприятий должен выполнить Киев).

Несмотря на критику, на сегодняшний день только План действий даст Украине возможность заложить основы нового соглашения и подготовиться к переговорам, касающимся его проекта. Однако результативным План действий будет лишь тогда, когда его ядром станет стратегически продуманный и согласованный с ЕС комплекс мероприятий по европейской адаптации определенных отраслей законодательства Украины, в результате которых Украине откроется доступ к единому рынку ЕС. В долгосрочной перспективе для Украины модель ЕЭЗ должна рассматриваться не как альтернатива членству в ЕС, а как последняя ступенька на этом пути и как возможность трезво взвесить все преимущества и недостатки. Как уже отмечалось, благодаря результатам сотрудничества в рамках ЕЭЗ государства — члены ЕАСТ в любой момент могут подать заявку на членство в ЕС и получить положительное заключение. Однако они не спешат это делать, оценивая баланс выгод и потерь от такого шага не в свою пользу. Это засвидетельствовали негативные референдумы в Швейцарии по поводу присоединения к ЕЭЗ в 1992 г. и в Норвегии по поводу членства в ЕС в 1994 г. С другой стороны, другие многолетние члены ЕАСТ — Швеция, Австрия и Финляндия — в 1995 г. сделали свой выбор в пользу ЕС. Модель ЕЭЗ, возможно, ее швейцарский «двусторонний» вариант, могут стать оптимальной моделью и для отношений между Украиной и ЕС.

Институциональное сотрудничество в рамках ЕЭЗ

Высшим политическим органом ЕЭЗ является Совет ЕЭЗ на уровне министров иностранных дел стран ЕАСТ, страны — члена ЕС, председательствующей в Союзе, комиссара Еврокомиссии по вопросам внешних отношений и Верховного представителя ЕС по вопросам внешней и оборонной политики. На Совет ЕЭЗ возложены функции общего политического контроля над функционированием Зоны, определением стратегии и приоритетов сотрудничества. Контроль над ежедневным функционированием ЕЭЗ осуществляет Общий комитет ЕЭЗ на уровне постоянных представителей государств ЕАСТ, представителей Еврокомиссии и государств — членов ЕС. Одним из его основных задач является принятие решений об адаптации соглашений в рамках ЕЭЗ в новое законодательство ЕС, касающееся функционирования ЕЭЗ. Две важные черты характеризуют деятельность Общего комитета: его решения принимаются консенсусом участников и являются обязательным условием для имплементации соответствующего законодательства ЕС в государствах ЕАСТ; в отличие от стран ЕС законодательство ЕС не имеет прямого действия на территориях стран ЕАСТ. Таким образом гарантируется политическая автономия стран ЕАСТ.