УКРАИНА — ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ: КОНЕЦ «ДИАЛОГА ГЛУХИХ» УЖЕ НЕ ЗА ГОРАМИ

12-летняя история отношений Украины с Европейским Союзом выглядит почти сплошной полосой взаимных разочарований, недоразумений и фрустраций. Обеспокоенная распадом СССР, Европейская комиссия выступила в январе 1992 года за «сохранение единого экономического пространства» в пределах СНГ и призвала страны—члены новообразованного Содружества «не создавать новые барьеры между собой». В марте 2003 года нынешние руководители европейского исполнительного органа Романо Проди и Крис Патен заявили по случаю принятия концепции расширенной Европы, что «стратегия расширения не может продолжаться вечно, иначе до чего мы дойдем? До Союза, который охватит уже и Новую Зеландию?..» Нежеланию Евросоюза признавать Украину в качестве потенциального кандидата на членство отвечает крайне непоследовательная и не подкрепленная реальными достижениями стратегия украинской интеграции в ЕС.

Европейский Союз был бы вполне удовлетворен демократической и экономической стабилизацией своей отдаленной восточной периферии через заключение тесной ассоциации с каждой отдельной «страной-соседом». Воплощение в жизнь такого сценария позволило бы странам ЕС избежать дальнейших усилий по институциональной и бюджетной адаптации, которые возникали бы из необходимости дальнейшего расширения Евросообщества на страны Восточной Европы и в частности на почти 50-миллионную Украину.

Сказка об «ассоциированном бычке»

Декларативный и виртуальный характер евроинтеграции Украины виден уже после беглого анализа имеющихся в этой сфере программных документов украинской власти. В соответствии с Посланием Президента Украины к Верховной Раде «Европейский выбор. Концептуальные основы стратегии экономического и социального развития Украины на 2002—2011 годы» наше государство должно было обрести членство в ВТО в 2002—2003 гг., подписать с Евросоюзом соглашение об ассоциации в течение 2003—2004 гг., договориться с ЕС о создании зоны свободной торговли (2003—2004 гг.) и таможенного союза (2005—2007 гг.), наконец, добиться «создания реальных предпосылок для вступления Украины в ЕС» на горизонте 2011 года. В недавнем документе МИД, в котором изложено украинское видение будущего Плана действий ЕС по отношению к Украине, подчеркивается, что Украина будет добиваться ассоциированного членства в Евросоюзе через заключение соглашения европейского типа об ассоциации и создание зоны свободной торговли с ЕС. На первый взгляд, кажется, что изложенные задачи закономерно реализуют «стратегическую цель Украинского государства по обретению полного членства в Евросоюзе», но сразу возникают два вопроса: 1) когда Украина планирует выполнить политическую составляющую копенгагенских критериев (существование стабильных институтов, обеспечивающих демократию, верховенство закона, права человека...), соблюдение которой является институционально закрепленным условием начала переговоров о вступлении в ЕС?; 2) когда Украина собирается обратиться с официальной просьбой о членстве и начать саму процедуру присоединения к ЕС, которая, с учетом ее сложности и важности, может продолжаться 10 и больше лет?

Оказывается, до 2011 года все усилия украинской власти будут направлены лишь на «создание необходимых предпосылок обретения Украиной полноправного членства в ЕС». Поэтому Украина сначала планирует создать зону свободной торговли и таможенный союз с ЕС и только со временем ходатайствовать о членстве в Евросоюзе. Следует подчеркнуть, что ни одна из старых и новых стран-членов, которые примкнули к «шестерке» стран-учредителей Евросообщества, не вступала таким образом в Евросоюз. Подобный сценарий присоединения имеет шансы реализовать лишь Турция, находящаяся в таможенном союзе с ЕС с 1996 года. Как свидетельствует практика расширения ЕС на страны Центральной Европы, процедуры институционального присоединения и экономической ассоциации с ЕС могут происходить параллельно. Например, Польша и Венгрия подписали соглашения об ассоциации в декабре 1991 года и подали просьбу о членстве весной 1994 года (задолго до создания зоны свободной торговли с ЕС), страны Балтии начали обе процедуры в 1995 году, а Словения вообще подписала соглашение об ассоциации и обратилась с заявлением о членстве в один и тот же день — 10 июня 1996 года. В европейском законодательстве не определен уровень экономической интеграции страны с Евросоюзом до вступления, что, во всяком случае, теоретически снимает для потенциального кандидата на членство необходимость в создании зоны свободной торговли и тем более в предварительной реализации таможенного союза с ЕС. Безусловно, предварительная либерализация торговли и усвоение базовых элементов acquis communautaire облегчает дальнейшую интеграцию в ЕС. Однако сам факт заключения соглашения об ассоциации имеет ограниченное влияние на инициирование процедуры институционального вступления в ЕС, где значительно более важным является формальное признание Евросоюзом «кандидатского» статуса страны и подача этой страной официальной просьбы о вступлении.

В общем будет ошибочным приравнивать институт ассоциативных соглашений, предусматривающий, согласно статье 310 Соглашения об основании ЕЭС/ЕС, «взаимные права и обязанности, совместные действия и совместные процедуры», к статусу ассоциированного членства в Евросоюзе, как об этом голословно заявляют украинские власть имущие. На самом же деле речь идет о различных формах ассоциированного партнерства, осуществляемого через специально созданные органы (советы, комитеты ассоциации/партнерства) и сводящегося в основном к внедрению различных форм экономической интеграции с ЕС: чаще всего создание зоны свободной торговли, вероятного таможенного союза или присоединения к европейскому единому рынку. Страны, заключившие соглашения об ассоциации, не заседают в руководящих органах ЕС и не принимают никакого участия в процессе принятия решений (кроме процедуры частичной консультации в пределах Европейской экономической зоны, ЕЭЗ). То есть они остаются внешними партнерами Сообщества, а не становятся членами со специальным ассоциированным статусом. Используя обычную для нашего руководства формулу, статус ассоциации — это не более и не менее, как экономическая интеграция плюс регулярный структурированный диалог с Евросоюзом. В этом контексте соглашения о партнерстве и сотрудничестве (СПС) со странами СНГ следует считать самой низшей степенью ассоциации, указывающей лишь на возможность создания зоны свободной торговли в будущем с Российской Федерацией, Молдовой и Украиной. Исходя из этого, Украина не требует в принципе заключения никакого дополнительного соглашения, чтобы договориться о создании зоны свободной торговли с ЕС, гармонизировать свое законодательство с нормативно-правовой базой Союза и начать саму процедуру присоединения к ЕС.

Неспособность нынешних украинских властей к реальному европейскому продвижению заставляет их прибегать к широкой манипуляции общественным мнением и рассказывать сказку об «ассоциированном членстве». Главная цель «европейского выбора» Украины, провозглашенного Леонидом Кучмой, заключается в том, чтобы добиться формального уподобления нашего государства странам Центральной Европы и соответствующей ему легитимации нынешнего режима. При этом, и дальше требуя заключить «соглашение европейского типа» с ЕС, украинское руководство игнорирует весьма важный фактор: то, что нам предлагает Евросоюз в пределах политики соседства (перспектива доступа к внутреннему рынку ЕС по типу стран ЕЭЗ), значительно превышает рамки европейских соглашений об ассоциации (создание зоны свободной торговли), которую Евросоюз заключил в начале 90-х годов со странами Центральной Европы. Ежегодный мониторинг продвижения стран-соседей, который со следующего года будет осуществлять Еврокомиссия, четко продемонстрирует, что за 13 лет независимости Украина построила классическую «африканскую демократию» с ее крайне неэффективным правлением, повсеместной коррупцией, переходом за черту бедности большинства населения и кланово-территориальной организацией политической и экономической жизни страны. А украинские граждане смогут узнать, что по уровню ВНП на душу населения наше государство уступает всем без исключения странам—соседям ЕС из Северной Африки и Ближнего Востока. Поэтому придется забыть об обвинении Евросоюза в использовании «двойных стандартов» на примере Румынии и Болгарии, которые, в отличие от Украины, обратились с просьбой о вступлении в ЕС еще в 1995 году.

Достижения и иллюзии концепции расширенной Европы

Концепция расширенной Европы (КРЕ) официально утверждена Советом Евросоюза в июне 2003 года на основе предшествующего мартовского сообщения Еврокомиссии «Расширенная Европа — соседство: новое измерение отношений с нашими южными и восточными соседями». Озвученная устами Романо Проди формула «все, кроме институтов» предоставляет перспективу углубленной экономической интеграции; усиленного политического диалога; смягчения визового режима с возможностью полной отмены виз; тесного сотрудничества в сферах предотвращения конфликтов и регулирования кризисов, правосудия и внутренних дел, трансграничного и регионального сотрудничества, транспорта, энергетики, телекоммуникаций, культуры, науки и образования, защиты окружающей среды; внедрения нового финансового инструмента соседства.

В основу КРЕ заложен дифференцированный и поэтапный подход, в соответствии с которым каждой стране-соседу будет предложен индивидуальный План действий, и интеграция во внутренний рынок ЕС будет осуществляться с учетом его выполнения и в свете установленных общих критериев продвижения. Предложенная схема фактически повторяет трехкомпонентную формулу сближения, которую Евросоюз успешно применил в отношении стран Центральной Европы (ежегодный мониторинг Еврокомиссии, планы действий ЕС и национальные программы их реализации со стороны стран-соседей) с тем существенным отличием, что конечная цель движения — не присоединение, а углубление ассоциации. Так что концепция соседства делает значительный шаг вперед в отношениях с Украиной и другими странами-соседями, поскольку наполняет эти отношения конкретным и обязывающим обе стороны содержанием.

Вместе с тем политика соседства противоречит провозглашенной парадигме Единой Европы, рассматривая восточноевропейские страны не в качестве потенциальных кандидатов на членство, которые смогут присоединиться к ЕС при условии выполнения критериев вступления, а лишь в качестве ближайших внешнеполитических партнеров Союза. Было бы уместнее распространить на страны Восточной Европы, высказавшие стремление стать членом ЕС, стратегию постепенной, полноценной и обусловленной достижением конкретных результатов интеграции вроде процесса стабилизации и ассоциации, введенного Брюсселем в отношении Западных Балкан. Как следствие, КРЕ могут воспринимать в Украине и Молдове скорее как стратегию сдерживания евроинтеграционных намерений этих стран, нежели действенный способ их сближения с Евросоюзом.

На самом деле будет наиболее уместно рассматривать КРЕ как продолжение политики «умышленной неопределенности» ЕС относительно европейских стран СНГ. Несмотря на неоднократно озвученное нынешним руководством Еврокомиссии и некоторыми странами-членами видение «идеальной Европы» без ее восточной части, концепция соседства ни в коем случае не закрывает перспективу членства перед восточноевропейскими странами. Как признал сам Романо Проди, «независимо от того, какой является или будет наша политика близости, ни одной европейской стране, соответствующей копенгагенским критериям, нельзя отказать в перспективе членства». Наоборот, КРЕ и, вероятно, заключенные соседские соглашения способны стать вполне эффективным средством приближения к этой цели.

Выжидательная позиция Евросоюза в отношении стран Восточной Европы, которые отныне образуют общее «близкое зарубежье» расширенного Союза и Российской Федерации, неминуемо обрекает нынешнюю восточноевропейскую политику ЕС на концептуальный провал. Иными словами, модель Европейской экономической зоны, на которую ориентируется КРЕ, стратегически не отвечает новой восточной периферии Сообщества. По-видимому, перед этими государствами открываются только два возможных сценария развития: реальные демократические и рыночные преобразования и постепенная институциональная интеграция в ЕС в результате прихода к власти демократических сил; дальнейшая «декларативная европеизация» и сближение с Россией в том случае, если нынешняя система власти в этих странах не претерпит качественного обновления. Зато кажется весьма маловероятным сценарий, при котором восточноевропейские государства освоят большую часть acquis communautaire, сформируют с ЕС «пространство благосостояния и общих ценностей» и при этом и далее будут хотеть оставаться в качестве «соседей», «друзей», а не полноправных членов европейской семьи. Как доказал опыт функционирования ЕЭЗ, эта форма углубленной экономической интеграции ставит в неблагоприятное положение страны—партнеры Союза, поскольку заставляет их перенимать все новые и новые элементы нормативно-правового актива ЕС без возможности влиять на их принятие.

Возможный сценарий европейского восхождения Украины

Конечно, Европейский Союз не обязан принимать Украину в свои ряды. Лидеры Евросообщества должны, однако, четко осознавать последствия такого политического решения. Как и в случае Западных Балкан, утверждение стабильности, демократии и благосостояния в восточноевропейских странах «общей периферии» возможно лишь в перспективе их полной институциональной интеграции в ЕС. Так что перед расширенным Союзом встает следующая альтернатива: или целенаправленная поддержка внутренних демократических и экономических преобразований в Украине и дальнейшее институциональное и бюджетное приспособление к ее «поглощению», или согласие с существованием на его восточных границах авторитарного режима — источника постоянных «слабых угроз».

Без сомнения, темпы продвижения Украины в Единую Европу будет определять прежде всего скорость ее внутреннего продвижения к общим ценностям и стандартам ЕС. Наше государство могло бы пройти следующий трехэтапный путь к членству в Сообществе, исходным пунктом которого должна стать победа лидера украинской демократической оппозиции на очередных президентских выборах:

1. Стать самым лучшим соседом (2004—2009 гг.)

Новое украинское руководство наконец начинает масштабную программу европеизации и социально-экономической модернизации страны. Параллельно Украина получает членство в ВТО, достигает договоренности с Евросоюзом о создании зоны свободной торговли и постепенно инкорпорирует приоритетные сферы acquis communautaire (с возможным, но не обязательным принятием нового «соседского» соглашения между ЕС и Украиной). В итоге Украина сможет претендовать на звание одного из «самых лучших соседей» ЕС.

Стать страной-кандидатом на членство в ЕС (2009—2012 гг.)

Получив подтверждение своих первых успехов от Еврокомиссии и заручившись предыдущей поддержкой «восточноевропейского лобби» в пределах расширенного Союза, Украина обращается к ЕС с официальной просьбой о вступлении. Учитывая достигнутые результаты и продолжение курса реформ, Европейскому Союзу ничего не остается, как признать за Украиной статус страны-кандидата и принять решение о начале переговоров о присоединении.

2. Стать страной-членом (2012—2019 гг.)

На этом завершающем этапе сближения Украина и ЕС переходят к полной либерализации взаимной торговли и ведут переговоры о вступлении. Вместе с тем становится реальностью Общее европейское экономическое пространство между ЕС и Российской Федерацией. В результате целенаправленных усилий украинской стороны и параллельного реформирования общей сельскохозяйственной политики и, вероятно, нового пересмотра Конституционного соглашения со стороны Евросоюза обе стороны успешно завершают переговоры о вступлении. После успешной ратификации соглашения о присоединении Украина приобретает официальное членство в ЕС, например, с 1 мая 2019 года, чтобы иметь возможность принять участие в очередных выборах в Европарламент.

Нынешняя украинская верхушка осуществляет на практике диаметрально противоположный курс на реинтеграцию Украины в постсоветское, евразийское пространство. Несовместимость европейского и евразийского векторов зиждется хотя бы на том, что Россия стремится создать на территории СНГ свой собственный «Европейский Союз» и для этого, согласно Стратегии развития отношений Российской Федерации с Евросоюзом на среднесрочную перспективу (2000—2010 гг.), «будут продолжены усилия... по противодействию возможным попыткам [со стороны ЕС] воспрепятствовать хозяйственной интеграции СНГ, в частности через «особые отношения» с отдельными государствами-участницами СНГ в ущерб российским интересам». Украинские сторонники движения к ЕС «вместе с Россией» должны понять, что наш стратегический партнер благосклонно относится только к такой форме евроинтеграции Украины, при которой она будет частью российского геоэкономического и геополитического пространства. Со своей стороны высокие должностные лица из ЕС могут в который раз «вопить в пустыне» по случаю очередного саммита и очередных украинских выборов, дескать, «президентские выборы в Украине в следующем году будут замечательным поводом продемонстрировать, что недостатки, оставшиеся в сферах свободы прессы и проведения выборов, действительно преодолены». Президентская гонка в Украине, как и присоединение к Евросоюзу наших западных соседей, действительно уже не за горами...