Обновленные договоры или эрзац-конституция

После рекордно короткой, как для заседания Европейского совета, семичасовой дискуссии лидеры 27 государств — членов Европейского союза утвердили 18 октября в Лиссабоне обновленную редакцию учредительных договоров ЕС. Лиссабонский договор, если он будет ратифицирован, заменит проваленный на референдумах во Франции и Нидерландах текст Договора о введении Конституции для Европы (ДВКЕ) и в целом завершит начатый в 1990 году процесс институционного становления Евросоюза и его приспособления к расширению на страны бывшего социалистического лагеря.

Поиск выхода из институцион­ного кризиса поставил глав государств или правительств государств — членов Евросоюза перед трудной дилеммой. С одной стороны, нужно было сохранить целостность конституционного проекта реформирования ЕС как результат сложного и сбалансированного ком­промисса, а с другой — продемонстрировать сообществу, что новый договор является лишь очередным пересмотром учредительных актов ЕС, а не инструментом утверждения завуалированной редакции «Конституции для Европы».

Принятый на минувшей неделе Лиссабонский договор довольно успешно решает поставленную задачу и сохраняет почти все инновационные достижения ДВКЕ. Как предусматривалось в этом договоре, Евросоюз становится субъектом права, поглощая Европейское сообщество. Вместо действующей системы шестимесячного ротационного председательства руководители государств или правительств государств — членов ЕС смогут уже в 2009 году избрать постоянного председателя Европейского совета сроком на два с половиной года. Лиссабонский договор предусматривает переход с 2014 года на новую систему голосования квалифицированным большинством в Со­вете министров ЕС: нормативный акт будет считаться принятым, если за него проголосуют по меньшей мере 55% членов совета (минимум — 15 государств), в которых проживает не менее 65% населения Союза. В общем, голосование квали­фицированным большинством станет обычной процедурой принятия решений в Совете министров ЕС, распространяясь, в частности, на сферы судебного и полицейского сотрудничества, образования и экономической политики. Единодушия в дальнейшем потребует принятие решений в сфере внешней и социальной политики, налогообложения и культуры. Вслед за ДВКЕ Лиссабонский договор предусматривает с 2014 года уменьшение количества еврокомиссаров до двух третей от количества государств-членов (с отказом от принципа «одно государство-член — один комиссар»), а также ужесточает роль Европарламента (состав которого ограничен 751 депутатом) и национальных парламентов в функционировании Союза. Наконец, Лиссабонский договор укрепляет организацию дипломатической службы Евросоюза путем слияния нынешних должностей Высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности и комиссара по вопросам внешних сношений.

Учитывая сохранение ключевых положений ДВКЕ в Лиссабонском договоре, бывший председатель Европейского конвента Валери Жискар д’Эстен считает, что «европейские правительства договорились внести косметические изменения в Конституцию, чтобы ее легче было проглотить». Такие изменения касаются прежде всего самой идеи принятия Конституции ЕС, которая бы пришла на смену дейст­вующим учредительным договорам. Создатели Реформаторского договора отказались от амбициозного плана «переоснования» Евросо­общества в пользу уже установившейся практики внесения изменений в Договор о Европейском союзе и До­говор об учреждении Евро­пейского сообщества (который переименован в Договор о функционировании Европейского союза). Кроме того, 150-страничный документ всячески избегает употреблять терминологию, которая бы подчеркивала схожесть европейского строительства с конституционной практикой национальных государств. В отличие от ДВКЕ, Лиссабонский договор не содержит в своем названии понятия «конституция», не упоминает о символах Союза (флаге, гимне, единой валюте), возвращается к действующим названиям нормативно-правовых актов ЕС («регламенты» и «директивы» вместо «законы» и «рамочные законы» ЕС), отказывается называть руководителя дипломатической службы Евросоюза «министром иностранных дел», устраняет из основного текста договора Хартию основополагающих прав ЕС и положение о верховенстве права ЕС над национальным правом (с сохранением их обязательной юридической силы).

К тому же евроскептические государства-члены воспользовались принятием Реформаторского договора, чтобы навязать своим партнерам дополнительные специфические требования. В русле традицион­ной политики отступления от обязательств членства Великобритания добилась нераспространения на нее положений Хартии основополагающих прав и неучастия в полицейском и судебном сотрудничестве. До последнего момента утверждению нового договора сопротивлялась Польша. Главным для Варшавы было сохранить преимущество действующей системы взвешенного голосования в Совете министров ЕС, что позволяет нашему западному соседу быть на равных с пятеркой других крупных государств — членов Союза. В результате трудно достигнутого компромисса Польша может прибегать к процедуре взвешенного голосования до 31 марта 2017 года и вообще продолжать играть роль влиятельного государства-члена благодаря введению механизма блокирующего меньшинст­ва. В итоге многие сторонники — как и противники — процесса евроинтеграции, наверное, согласятся с выводом датского евродепутата Ен­са-Петера Бонде, что Лиссабонский договор — «плохо написанная версия Конституции ЕС».

Независимо от того, воспримем ли мы новый договор как «максимально возможный» или «не самый плохой компромисс», он, бесспорно, является весомым шагом вперед в построении политической Европы. Евросоюз сможет действовать эффективнее благодаря постепенному переходу к упрощенной процедуре принятия решений квалифицированным большинством голосов (что возлагается на двойное большинство государств-членов и граждан Союза) и ее более широкое применение в Совете министров ЕС, создание должности постоянного председателя Европейс­кого совета и усовершенствование внешнеполитического аппарата Союза. Лиссабон­с­кий договор также уточняет распределение полномо­чий между Союзом и государствами-членами, признавая за Евросоюзом сферу исключительной (правила конкуренции, монетарная политика, общая торговая политика, таможенный союз), совместной (подавляющее большинство отраслей, например внутренний рынок, сельское хозяйство, транспорт) и вспомогательной компетенции.

В более глобальной перспективе заключение Лиссабонского договора знаменует собой завершение продолжительного этапа становления Евросоюза, начавшегося с совместно­го обращения Коля — Миттерана от 19 апреля 1990 года, которое инициировало принятие Маастрихтского договора, с дальнейшим подписанием Амстердамс­кого (1997 г.) и Ниццкого (2001 г.) договоров и неудачной попыткой ратификации Консти­туционного договора ЕС (2005 г.). Во время следующего этапа консолидации Евро­союз сможет сосредоточиться на выравнивании уровня социально-экономического развития государств-членов, реформе евробюджета и совместной сельскохо­зяйст­венный политике. Сосредоточиться на социально-экономических вызовах евростроительства будет возможно лишь при условии успешной ратификации Лиссабонского договора всеми 27 государствами — членами Евросоюза. С точки зрения национальных конституционных требований, только правительст­во Ирландии вынуждено выносить текст договора на референдум, тогда как большинство государств-членов планируют его ратифицировать в стенах парламента. Самая сложная задача стоит перед премьер-министром Великобритании Гордоном Брауном, который должен убедить евроскептических британцев в нецелесообразности проведения национального референдума.

Вместе с тем возможное преодоление институционного кризиса открывает путь к постепенному расширению Евросоюза на Балканские страны. Как известно, в марте 2005 года переговоры о присоединении начала Хорватия. Хорватское прави­тельство не теряет надежды присоединиться к Евросоюзу в 2009 году, к следующим выборам в Европарламент. Другой официальный кандидат на членство — Македония — надеется начать переговоры относительно присоединения в начале следующего года, во время председательства в Евросоюзе Словении. После недавнего подписания Соглашения о стабилизации и ассоциации руководство Черногории тоже заявило о намерении подать заявку на членство в Евросоюзе в первой половине 2008 года. В дальнейшей перспективе Евросоюз должен поглотить все страны бывшей Югосла­вии и Албанию. Зато принятие Лиссабонского договора непосредственно не повлияет на Украину, которая продолжает оставаться на периферии европейского строительства.