Европейский Союз после ратификации Лиссабонского договора

Второго октября во время повторного референдума жители Ирландии 67-ю процентами голосов поддержали ратификацию Лиссабонской редакции учредительных договоров Евросоюза с учетом гарантий, дополнительно предоставленных Брюсселем. С почти гарантированным вступлением в силу Лиссабонского договора (ЛД) в 2010 году Евросоюз наконец завершит 20-летний переходный период институционной адаптации к вызовам объединенной Европы XXI века. Маловероятный сценарий провала ратификации ЛД предполагал бы блокирование его подписания чешским президентом Вацлавом Клаусом до весны следующего года с дальнейшей организацией референдума с отрицательными результатами в Великобритании новым консервативным правительством Дейвида Камерона. Такое развитие событий затянуло бы институционный кризис Евросоюза и вместе с тем угрожало бы Чехии и Великобритании политической изоляцией внутри ЕС.

К упроченной институционально-политической модели

Со становлением единого рынка, а позже и валютного союза европейское сообщество утвердилось в течение последнего десятилетия прошлого века как мощнейшее в мире региональное интеграционное объединение. Однако экономическая мощь не сопровождалась соответствующим политическим весом при условиях доминирования США и военного зонтика НАТО. Реалии постбиполярного мира и императивы расширения на страны бывшего социалистического блока побуждали евросообщество к продолжительной институционной трансформации, которая началась с принятия Маахстрихтского договора 1992 года. Дальнейшие усилия институционного реформирования, включая неудачную попытку ратифицировать Конституционный договор 2004 года, привели к подписанию в декабре 2007 года в Лиссабоне обновленной редакции Договора о Европейском Союзе и Договора об учреждении Европейского сообщества (переименованного в Договор о функционировании Европейского Союза).

Не углубляясь в подробный анализ 150-страничного документа, подчеркнем ключевые, на наш взгляд, элементы ЛД, которые ложатся в основу обновленной институционно-политической архитектуры Евросоюза.

1. С утверждением процедуры общего решения как обычной законодательной процедуры Европейский парламент уподобляется нижней палате бикамерального законодательного органа, в рамках которого Европарламент представляет граждан Евросоюза, а Совет министров как высшая палата защищает интересы государств-членов. Достижение паритетности с Советом логически завершает поэтапную эволюцию Европарламента от совещательного органа до полноправного участника законодательного процесса в ЕС.

2. Европейский совет, объединяющий глав государств или правительств стран-членов, приобретает официальный устав учреждения ЕС как его руководящий политический орган. Введение должности постоянного главы этого евроинститута усиливает его функцию общего политического направления и координации деятельности Евросоюза, а также открывает новые возможности для ведения эффективной внешней политики ЕС на международной арене.

3. Слияние должностей высокого представителя по общей внешней политике и политике безопасности и комиссара по вопросам внешних отношений в еще большей степени будет способствовать становлению Евросоюза как влиятельного актера международных отношений, реализации «европейского измерения дипломатии» и более тесной координации внешней политики государств-членов. В своей работе новый высокий представитель Союза по внешним делам и политике безопасности сможет опереться на Европейскую дипломатическую службу, в которую войдут соответствующие управления генерального секретариата Совета и Европейской комиссии (вместе с ее 130 зарубежными представительствами), а также откомандированные работники дипломатических ведомств государств-членов.

4. В рамках усиления общей оборонительной и политики безопасности ЕС ЛД официально провозглашает создание Европейского оборонительного агентства, а также устанавливает обязательства относительно взаимной обороны и солидарности в случае вооруженного нападения или террористической атаки на одно из государств-членов. Кроме того, отдельные группы государств-членов могут задействовать механизм «постоянного структурного сотрудничества» и осуществлять военные операции по поручению Совета ЕС. При этом прогрессивное становление европейской оборонительной составляющей никоим образом не является альтернативой системе коллективной обороны НАТО как фундаменту безопасности его членов.

5. Евросоюз делает важный шаг вперед в развитии «пространства свободы, безопасности и справедливости» созданием общего европейского режима предоставления убежища, становлением интегрированной системы управления внешними границами ЕС, утверждением принципа взаимного признания судебных решений национальных судов государств-членов, расширением полномочий Евроюста и Европола.

6. С 1 ноября 2014 г. Совет министров ЕС переходит к более эффективной системе принятия решений квалифицированным большинством голосов, что возлагается на двойное большинство государств-членов и население Союза. Вместе с тем сфера применения голосования квалифицированным большинством значительно расширяется.

7. Парламенты государств-членов получают новые рычаги влияния на процесс евростроительства через возможность подать иск против Суда ЕС в вопросах, касающихся соблюдения принципа субсидиарности (вспомогательности), лучшее предварительное информирование относительно проектов законотворческих актов, процедур пересмотра учредительных договоров и принятия новых государств-членов.

8. Государства-члены дальше определяют и контролируют ход и содержание евростроительства благодаря сохранению требования единогласия при пересмотре учредительных договоров, более четкому размежеванию полномочий между Евросоюзом и государствами-членами и, в частности, соблюдению принципа присвоения компетенций, согласно которому Евросоюз действует исключительно в пределах полномочий, предоставленных ему учредительными договорами. Более того, ЛД дает государствам-членам право покинуть Евросоюз согласно установленной процедуре добровольного выхода из ЕС.

Опираясь на изложенное выше, можно сделать вывод, что ратификация ЛД не ведет к созданию «европейской супердержавы» или «еще большему засилию брюссельской бюрократии», как об этом заявляют евроскептики. Наоборот, Еврокомиссия ослабляет свои позиции, а органы исполнительной и законодательной власти государств-членов получают больше возможности для контроля над процессом евроинтеграции. Вместе с тем представляется, по меньшей мере, наивным утверждение, будто бы есть возможность принять «лучший договор», который обеспечил бы большую демократичность Евросоюза или предоставил бы более широкие социальные гарантии. Как показал провал ратификации Конституционного договора, любой «план Б» может привести только к принятию более сложного компромисса. Дело в том, что ЛД — это результат сбалансированного институционного равновесия между межправительственными и наднациональными факторами, большими и малыми государствами-членами, объективно позволяющий расширенному ЕС действовать более эффективно и согласованно в рамках осуществления общих политик и на международной арене.

Конечно, все еще возможный провал ЛД не приведет к «развалу» Евросоюза, который продолжит функционировать согласно действующим институционным правилам. Также со вступлением в силу нового договора Евросообщество не станет автоматически равноправным партнером США, как и не преодолеет расхождений между государствами-членами в их политике относительно России. Усиление внешнеполитического веса Евросоюза в большой степени будет зависеть от того, кто займет должности главы Европейского совета и главы европейской дипломатии, и их дальнейшего институционного взаимодействия с переизбранным главой Еврокомиссии Жозе Мануэлем Баррозо и руководителями государств-членов. Очередной саммит ЕС 29—30 октября должен рассмотреть вопрос назначения постоянного главы Европейского совета (Тони Блэр остается самым серьезным кандидатом на эту должность), тогда как на должность уполномоченного Союза по внешним делам претендуют, в частности, министр иностранных дел Швеции Карл Бильд и комиссар по вопросам расширения Олли Рэн.

После пятой за 20 лет попытки модифицировать учредительные договоры ЕС можно предположить, что ЛД на долгие годы кристаллизует институционную структуру Сообщества. Согласно распространенному в европейских столицах мнению, он успешно завершает адаптацию ЕС к расширению на Восток. Вполне вероятно, что ЛД станет для расширенного Евросоюза эквивалентом Римского договора 1957 года, который на протяжении почти 30 лет определял функционирование Европейского экономического сообщества. Снятие с повестки дня вопроса институционного реформирования Союза позволяет последнему сосредоточиться на трех фундаментальных вызовах: преодолении отставания в социально-экономическом развитии новых государств-членов, в частности через реформу общего бюджета ЕС; разблокировании процесса расширения Евросоюза на страны Западных Балкан и Турцию; установлении углубленной ассоциации со странами Восточной Европы и Закавказья.

Аутсайдеры расширения, или Постоянные периферии ЕС

Успешное завершение трудной институционной реформы возвращает европейских политиков и экспертов к значительно более интересной дискуссии об «окончательных границах» Евросоюза. В отличие от Совета Европы 47 государств или футбольного турнира Лиги Европы 53 стран-участниц (включая Израиль и Казахстан), настоящий Европейский Союз 27 государств-членов в своем максимальном расширении едва ли будет насчитывать более 40 членов.

Во-первых, к Евросоюзу не могут присоединиться географически неевропейские государства, микрогосударства (как Андорра или Лихтенштейн), а также внутригосударственные образования (вроде Шотландии). Во-вторых, общественно-политическая эволюция Российской Федерации, Беларуси, Азербайджана исключает институционное присоединение этих государств к ЕС. Элиты указанных стран не разделяют европейских демократических ценностей и предпочитают оставаться вне процесса европеизации, исповедываемого ЕС. В-третьих, гипотетическое вступление в Евросоюз Швейцарии или, в меньшей степени, Норвегии будет, скорее всего, заблокировано отрицательным результатом соответствующего референдума в этих странах, как это уже дважды произошло в Норвегии.

При условии вступления в силу ЛД приверженцы географической консолидации ЕС теряют главный аргумент в пользу институционной «неготовности» или «невозможности» Сообщества к дальнейшему расширению. И действительно, трудно поверить в то, что 500-миллионное интеграционное объединение не способно поглотить Албанию, Черногорию или Молдову. Серьезным испытанием «поглотительной способности» Союза было бы только его вероятное расширение на такие большие страны, как Турция или Украина.

Таким образом, вступление в действие ЛД дает новый импульс процессу расширения Евросоюза. На практике воспользоваться этим в ближайшее время смогут только Хорватия и Исландия. После недавнего разблокирования правительством Словении вступительных переговоров с Хорватией последняя надеется приобрести членство в ЕС в 2011 году. В свою очередь, правительство Исландии (которая уже внедрила в свое законодательство около двух третей нормативно-правового задела ЕС в рамках Европейского экономического пространства) хочет провести переговоры о членстве в рекордно сжатые сроки, чтобы уже в 2012 году присоединиться к ЕС.

Вместе с тем перспективы присоединения к ЕС Турции (вступительные переговоры с которой блокирует Кипр при поддержке Франции) и остальных балканских государств остаются неопределенными: Македония все еще не начала переговоры о вступлении; Черногория и Албания, которые тоже подали официальную просьбу о присоединении, демонстрируют, в частности, слабую административную состоятельность внедрять законодательство ЕС; евроинтеграционный прогресс Сербии в ЕС упирается в вопрос ареста и выдачи Гаагскому трибуналу Ратко Младича и Горана Хаджича; Босния и Герцеговина нуждается в построении эффективных государственных учреждений и достижении согласия между ее сербской и мусульманской частями, а Косово вообще не признано всеми государствами — членами Союза.

При этих условиях страны Западных Балкан (и в определенной степени даже Румыния и Болгария) обречены еще долго быть своеобразной «внутренней периферией» Евросоюза как страны, имеющие серьезные трудности во внедрении нормативных стандартов ЕС; в надлежащем функционировании правового государства, в частности судебной системы; борьбе с организованной преступностью и коррупцией; обеспечении эффективной работы государственной администрации и т.п. Подобные проблемы настоящей европеизации и надлежащего управления есть и в странах Восточной Европы и Закавказья, которые находятся в зоне общих интересов ЕС и России. Статус «внешней периферии» ЕС в их отношении усиливается упрямым нежеланием ряда европейских столиц признать за ними перспективу членства в Сообществе.

Учитывая имеющийся опыт евростроительства, перед Украиной приоткрываются три возможных пути интеграции в Евросоюз, которые условно можно назвать «балканско-турецкой», «норвежской» или «швейцарской» моделями.

1. «Балканско-турецкая» модель интеграции, или процедура продолжительного институционного присоединения.

Вслед за Турцией и балканскими государствами Украина подает официальную просьбу о вступлении, становясь в длинную очередь «аутсайдеров расширения». Объективные трудности в институционном «переваривании» Украины и масштабы необходимых внутренних преобразований делают наше государство потенциально последней страной, которая присоединится к Евросоюзу.

2. «Норвежская» модель интеграции, или поиск многостороннего формата ассоциации с ЕС.

В последние годы были обнародованы разнообразные идеи углубленной экономической интеграции восточноевропейских государств в ЕС по примеру Европейского экономического пространства (ЕС + Норвегия, Исландия, Лихтенштейн). Принимая во внимание стремление России образовать свое евразийское экономическое объединение, создание Паневропейской зоны свободной торговли, которая охватила бы все страны континента, представляется ныне крайне маловероятным. Более реальные возможности для введения многосторонних форм ассоциации с ЕС дает запущенный в мае нынешнего года проект Восточного партнерства. Можно также представить «реинкарнацию» настоящего Европейского экономического пространства (после вступления в Евросоюз Исландии, а возможно, позже и Норвегии) в формате реформированного объединения ГУАМ как многосторонней зоны свободной торговли, присоединенной к единому рынку ЕС.

3. «Швейцарская» модель интеграции, или углубленные двусторонние отношения.

Однако наиболее вероятный сценарий евроинтеграционного прогресса Украины заключается в достижении ею углубленной двусторонней ассоциации с Евросоюзом по примеру отношений ЕС — Швейцария. Фундамент таких отношений должен заложить новое базовое Соглашение об ассоциации между Украиной и ЕС, переговоры относительно которого выходят на финишную прямую. В будущем настоящее соглашение было бы дополнено рядом других нормативных документов, в частности соглашением о безвизовом режиме и т.п.

Независимо от избранной модели интеграции, евроинтеграционные усилия украинской власти должны исходить из понимания того, что европейское строительство — это мощный механизм размывания национальных границ. Соответственно стратегия европейской интеграции Украины должна сосредотачиваться на преодолении препятствий на пути к свободному передвижению украинских товаров, услуг, капиталов и граждан в пределах единого рынка ЕС. А институционное присоединение к Евросоюзу станет логическим завершением этого движения в объединенную Европу без внутренних границ.