Рецепты разблокирования Открытого неба для Украины

Подписание Соглашения об Общем авиационном пространстве между Украиной и ЕС (Соглашение об ОАП) - один из главных приоритетов Украины в сфере евроинтеграции. После полного внедрения соглашения авиаперевозчики Украины будут пользоваться неограниченными коммерческими правами при осуществлении перевозок из Украины в ЕС и между любыми государствами - членами ЕС при условии, что полет является частью перевозки, которая обслуживает пункт в Украине.

Авиаперевозчики ЕС будут иметь неограниченные коммерческие права относительно полетов в Украину и в ее пределах. Прогнозируется, что после присоединения Украины к авиационному пространству ЕС повысится уровень безопасности полетов, увеличится предложение на рынке услуг по пассажирским авиаперевозкам, и как результат - снизятся цены на них.

Украинская сторона готова к подписанию Соглашения об ОАП со времени его парафирования в 2013-м. Чтобы найти ответ на вопрос, почему на самом деле отложили соглашение, и каковы пути решения проблемы, ОО "Европа без барьеров" провела комплексное исследование: анализ нормативно-правовых актов Украины и ЕС в сфере гражданской авиации и экспертный опрос.

Слишком долгие переговоры

Переговоры относительно подписания Соглашения об ОАП между Украиной и ЕС продолжались с 2007-го по 2013-й. В первую стадию переговоров Украина входила в период экономического роста, и ЕС рассматривало ее как потенциально большой рынок пассажиров для авиаперевозок. Из-за имеющейся в Украине системы сертификации воздушных судов и авиационной промышленности, стандартное Соглашение об ОАП не удовлетворяло Украину. Киев долго лоббировал признание украинской системы сертификации. Поэтому соглашение не было подписано так быстро, как с Молдовой и Грузией. Документ был практически готов к подписанию в 2010 г., но этому помешало повышение (приказом Минтранссвязи №669 от 15.09.2010) ставки платы за аэронавигационное обслуживание на подходе и в районе аэродрома, а также на маршруте для полета. Международные авиационные организации, такие как IATA, EUROCONTROL и AEA, выступили против повышения ставок, назвав их неоправданными. ЗАО "Авиакомпания Аэросвит" обжаловала приказ в суде, и в марте 2011-го Окружной административный суд г. Киева постановил признать незаконным и недействующим приказ №669. После внесения изменений в приказ переговоры между Украиной и ЕС относительно подписания Соглашения об ОАП продолжились, но имидж Украины был существенно испорчен.

Камень преткновения - Гибралтар

Главная причина, по которой было отложено подписание соглашения в 2014–2016 гг., - постоянное отсутствие консенсуса между Испанией и Великобританией по формулировке пункта 31 ("Территория") статьи 2 ("Определение") соглашения в части территориального статуса Гибралтара. Если углубиться в историю проблемы, то окажется, что с 2006-го обе страны - члены ЕС придерживались Кордобского соглашения, согласно которому аэропорт Гибралтара был включен в правовое поле ЕС, а Испания прекратила споры относительно распространения действия еще не принятых норм и директив ЕС для этого аэропорта. Впрочем, в 2011 г. новообразованное парламентское большинство Испании отказалось от договоренностей, достигнутых в Кордобе.

Таким образом, накануне запланированного подписания Соглашения об ОАП между Украиной и ЕС в 2014-м Великобритания настаивала на распространении Соглашения об ОАП на аэропорт в Гибралтаре согласно Кордобскому соглашению, а Испания заявила о необходимости изъять аэропорт Гибралтара из сферы действия соглашения. От текста статьи Соглашения об ОАП между Украиной и ЕС зависело дальнейшее включение или изъятие Гибралтара из правового поля ЕС.

Что делает Украина для Открытого неба?

Для решения спора между Великобританией и Испанией украинская сторона сформировала пять альтернативных изложений статьи 2 (31) Соглашения об ОАП и провела ряд закрытых переговоров. Отсутствие прогресса украинские дипломаты связывают со сложной политической ситуацией в Испании в связи с формированием правительства и результатами референдума о выходе Великобритании из ЕС. Возможности профильных ведомств почти исчерпаны, закрытые дипломатические переговоры без привлечения СМИ и представителей гражданского общества недостаточно результативны.

Введение режима "Открытое небо" в отдельных аэропортах также не дало ожидаемого результата - прихода бюджетных лоукостов. В 2015-м об "открытии неба" объявили в аэропортах Львова и Одессы. Однако в обоих городах ограничения по количеству маршрутов не были сняты с авиаперевозок в Турцию и Францию. Представители Львовской ОГА признали, что проект не стал успешным, поскольку в 2015 г. удалось привлечь лишь одного перевозчика.

Присоединению Украины к Общему авиационному пространству препятствуют сопутствующие проблемы, решение которых зависит от украинской власти, о чем свидетельствуют результаты экспертного опроса ОО "Европа без барьеров". Наиболее острые внутренние проблемы - это отсутствие плана инкорпорирования технических регламентов ЕС, предусмотренных Приложением І Соглашения об ОАП, незаинтересованность профильных ведомств в скорейшем инкорпорировании соответствующего законодательства и устаревшая процедура Минюста по согласованию новых нормативно-правовых актов.

Утерянный план мероприятий

4 сентября 2015 г. президент Украины своим указом постановил ввести в действие решение СНБО "О мероприятиях по защите национальных интересов Украины в области авиации" от 20.07.2015 г. Согласно решению СНБО Украины КМУ должен был безотлагательно утвердить план мероприятий по подготовке к введению ОАП Украины с ЕС,предусмотрев,в частности,мероприятия по адаптации законодательстваУкраины к законодательству ЕС в сфере авиационного транспорта. Речь идет о 64 регламентах и директивах ЕС, определенных в Приложении 1 к Соглашению об ОАП. Многие из них не переведены на украинский язык и содержат технические термины на английском, которых нет в украинской нормативно-правовой базе, а требования Минюста не позволяют принять документы "по обложке", без перевода международной терминологии. Госавиаслужба гипотетически может инкорпорировать эти технические регламенты к подписанию Соглашения об ОАП. Нокто будет выполнять требования Минюста к нормативно-правовым актам? Кто будет адаптировать директивы и регламенты ЕС? Кто будет проверять и оценивать эти адаптированные тексты на соответствие законодательству ЕС? Все это должно было быть определено в плане мероприятий по подготовке к введению ОАП.

"Но план мероприятий мы еще даже не видели", - сообщили участники круглого стола "Быть ли Украине в авиационном пространстве ЕС?", среди которых были представители Мининфраструктуры и Минюста, эксперты в сфере авиации. При том что, согласно одному из публичных отчетов Мининфраструктуры, по состоянию на март 2016 г. проект распоряжения КМУ был разработан, работа над проектом находилась на этапе обработки предложений и замечаний к проекту.

Как украинцы "гармонизируют" законодательство с ЕС

После парафирования соглашения с 2014-го по 2016-й было принято всего семь нормативно-правовых актов в сфере гражданской авиации, но это не означает, что все они отвечали нормам и директивам ЕС. Одним из примеров гармонизации законодательства Украины и ЕС в сфере гражданской авиации является разработка Проекта авиационных правил Украины "Доступ на рынок услуг по наземному обслуживанию". Проект направлен на решение проблемы завышенных цен за наземное обслуживание в аэропортах Украины, что является результатом отсутствия четкого порядка доступа на рынки по наземному обслуживанию, а также надлежащего рынка и объемов.Для решения проблемы Антимонопольный комитет Украины (далее - АМКУ) 29 сентября 2015 г. предоставил Госавиаслужбе обязательные для исполнения рекомендации по разработке нормативно-правового акта, который должен установить объективные критерии доступа субъектов хозяйствования на конкурентных началах на рынки услуг по наземному обслуживанию в аэропортах.

На сегодняшний день Проект авиационных правил Украины "Доступ на рынок услуг по наземному обслуживанию в аэропортах" уже разработан Госавиаслужбой, обработан АМКУ на рабочих встречах с представителями Госавиаслужбы и размещен на официальном сайте Госавиаслужбы для общественного обсуждения. Но, по мнению экспертов, проект не отвечает Директиве ЕС 96/67, поэтому принятие таких правил задерживается.

Во-первых, в Проекте авиационных правил изменен подход к формированию Комитета авиационных перевозчиков. В директиве 96/67 ЕС определено, что все пользователи аэропорта имеют право участвовать в этом комитете или, по их желанию, быть представленными в нем организацией, которая для этого предназначена. По украинской версии, комитет может состоять только из постоянных представителей авиационных перевозчиков, которые выполняют регулярные рейсы или чартерные международные воздушные перевозки из Украины/в Украину либо в пределах Украины - не менее одного рейса в неделю или не менее трех рейсов в месяц в аэропорт. Например, по украинской версии в Комитете перевозчиков будет ограничено участие новых небольших авиакомпаний. Следовательно, решающая роль в комитете будет принадлежать крупным перевозчикам, а это противоречит условию равного доступа к управлению.

Во-вторых, в украинском проекте определен иной подход к контролю над авторизованными поставщиками услуг по наземному обслуживанию в аэропортах. В директиве 96/67 ЕС сказано, что по крайней мере один из авторизованных поставщиков услуг не может, непосредственно или опосредованно, контролироваться органом управления аэропорта, контролирующим органом или органом которого, непосредственно или опосредованно, контролируется этот орган управления аэропорта. В Проекте авиационных правил отсутствуют эти нормы, что создает предпосылки для конфликта интересов и ограничения конкурентных и прозрачных условий для наземного обслуживания.

В-третьих, украинский проект декларирует совершенно другой подход к самостоятельному наземному обслуживанию. В Директиве 96/67 ЕС определено, что государства-члены принимают необходимые меры для обеспечения свободы самостоятельного наземного обслуживания. Вместо этого в Проекте авиационных правил речь идет о том, что осуществление самостоятельного наземного обслуживания может привести к созданию предпосылок угрозы безопасности полетов и пропускной способности аэропортов.

Этот короткий анализ свидетельствует, что без надлежащего плана мероприятий и сопроводительного общественного мониторинга и контроля процесс гармонизации законодательства Украины и ЕС в сфере гражданской авиации станет профанацией и затянется на годы.

Альтернативные пути присоединения к Открытому небу

Сегодня главной проблемой, препятствующей подписанию Соглашения об ОАП между Украиной и ЕС, является отсутствие консенсуса между Испанией и Великобританией по формулировке пункта 31 ("Территория") статьи 2 ("Определение") о территориальном применении соглашения относительно Гибралтара. Исторический анализ переговорного процесса между Испанией и Великобританией относительно Гибралтара показывает, что для выработки консенсусной позиции необходимо как активное участие ЕС, так и специфические политические условия внутри стран. На парламентских выборах 2016-го в Испании победила Народная партия, лидеры которой в 2011 г. выступили против Кордобского соглашения 2006 г., которое предусматривало включение аэропорта Гибралтара в правовое поле ЕС. Вместе с тем Великобритания после проведения референдума должна начать процесс выхода из ЕС, который может продолжаться до 2018 г. Оба фактора неблагоприятны для поиска консенсуса в вопросе Гибралтара.

Для решения проблемы отсутствия прогресса в подписании Соглашения об Общем авиационном пространстве и либерализации рынка авиационных перевозок ОО "Европа без барьеров" выработала четыре альтернативы.

1. Усиление политического давления со стороны Украины относительно подписания Соглашения об ОАП

Публичная адвокация подписания Соглашения об ОАП со стороны МИДа, гражданского общества Украины и государств - членов ЕС, направлена на Европейскую комиссию, Великобританию, Испанию и посольства государств - членов ЕС. Определение уполномоченного лица для подписания соглашения. Разработка, представление и адвокатирование новых формулировок статьи 2 (31) Соглашения об ОАП перед Европейской комиссией, Великобританией и Испанией.

2. Изменение подхода к переговорам относительно подписания Соглашения об ОАП

Привлечение к лоббированию подписания соглашения наивысшего руководства страны: президента, премьер-министра, вице-премьер-министра по евроинтеграции, ведь ресурсы отраслевых ведомств почти исчерпаны. Перенесение вопроса Соглашения об ОАП в плоскость имплементации Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС.

3. Ведение переговоров для получения преимуществ Соглашения об ОАП без непосредственного подписания соглашения

Усиление активных переговоров между Украиной и отдельными странами - членами ЕС относительно подписания двусторонних соглашений о либерализации воздушного пространства путем привлечения к переговорам независимых экспертов, представителей гражданского общества Украины и государств - членов ЕС, придание переговорам публичной огласки. Следует отметить, что по состоянию на октябрь 2016 г. (безотносительно к Соглашению об ОАП) уже сняты ограничения по количеству рейсов во время осуществления полетов из Украины в Грецию, Литву, Италию, Польшу и Болгарию; увеличено количество рейсов во время осуществления полетов во Францию, хотя и оставили только по одному авиаперевозчику от Украины и Франции.

4. Направление деятельности на имплементацию Соглашения об ОАП относительно технических регламентов и директив ЕС и ожидание благоприятного момента для возобновления активных переговоров относительно подписания соглашения

Подготовка комплексного плана мероприятий по имплементации Соглашения об ОАП, а именно: инкорпорирование в национальное законодательство Украины регламентов и директив ЕС, определенных в Приложении І Соглашения об ОАП. Упрощение процедуры Минюста по согласованию нормативно-правовых актов в сфере гражданской авиации, что позволит принимать регламенты и директивы ЕС "по обложке", пакетом и без продолжительной адаптации. Разделение сфер ответственности Минифраструктуры и Госавиаслужбы в процессе инкорпорирования законодательства ЕС.

Можно констатировать тот факт, что сейчас различные государственные органы стараются выполнить все четыре альтернативы и ощущают недостаток человеческих ресурсов и экспертизы. Выбор одной-двух конкретных альтернатив поможет сконцентрировать ресурсы и привлечь к решению проблемы высшие эшелоны власти, профильные СМИ, общественные организации и аналитические центры. А это в свою очередь существенно повысит шансы сдвинуть с мертвой точки и обеспечить в ближайшем будущем преимущества Открытого неба с ЕС для обычных украинцев.