Неприкаянные

"Эмиграция, а также ее негативные последствия не могут быть уменьшены путем прямого законодательного и (или) административного регулирования", - утверждает Стратегия государственной миграционной политики, один из основных на сегодняшний день нормативно-правовых актов Украины в сфере управления миграцией. Эта формулировка не возникла ниоткуда, она соответствует логике Целей устойчивого развития ООН и соответствующих политик ЕС.

В то же время в Украине его часто игнорируют. То перед выборами политики обещают "остановить трудовую миграцию", то премьер-министр хочет "попытаться оставить людей в Украине". Увидеть тягу к административному регулированию можно даже в немногочисленных комментариях в соцсетях, поддерживающих закрытие границ и ограничения в отношении трудовых мигрантов.

Благодаря последнему скандалу вокруг вылета сезонных рабочих за границу вопрос взаимодействия с мигрантским сообществом и социальная защита украинских работников обрели большой вес. Сложились благоприятные условия для понимания членами правительства сложности явления трудовой миграции и связанных с ней проблем. Как и того, что для их решения недостаточно просто "прикрыть границу" или пообещать создать рабочие места.

С особой остротой поднялись вопросы: кто отвечает за государственную политику в этой сфере и что означает неожиданное привлечение к кризисному менеджменту вопросов трудовой миграции евроинтеграционных структур правительства - вице-премьер-министра по вопросам европейской и евроатлантической интеграции и Правительственного офиса КЕЕИ? Или же это решение было временное, обоснованное тем, что речь шла о переговорах со странами ЕС, и после пандемии все вернется к обычному положению вещей? А какое вообще это обычное положение вещей?

Даже профильные эксперты не всегда могут найти ответ на вопрос, кто отвечает за трудовую миграцию. До недавнего времени закон определял ответственным за политику в сфере трудовой миграции Министерство социальной политики. Также, по закону, вопросами трудовой миграции могут заниматься Кабинет министров, центральные органы исполнительной власти, местные администрации и органы местного самоуправления. Кроме того, к отдельным вопросам привлечены Министерство образования, Нацбанк, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел, МВД, Госстат.

В декабре 2019 года ответственность за трудовую миграцию переложили на Минэкономразвития как часть более широкого вопроса занятости. Сообщая об этом на своем сайте, Минсоцполитики, кажется, радуется, что удачно избавилось от этих функций. Следовательно, вопрос занятости был включен в Стратегию Минэкономразвития на 2020–2024 годы, но без отдельных упоминаний о трудовой миграции.

В более широком контексте миграционной политики центральным органом является Государственная миграционная служба, но, собственно, в вопросе трудовой миграции она практически не фигурирует.

При этом, когда возник пандемический кризис с транспортировкой украинских трудовых мигрантов и преградами на пути их выезда, этими вопросами занимались Кабмин, МИД и, наконец, вице-премьер по вопросам европейской интеграции, а не Минэкономразвития или Министерство социальной политики. Все это свидетельствует о том, что фактически в украинском правительстве нет органа, который бы системно и всесторонне занимался вопросом трудовой миграции, хотя он и чрезвычайно актуален для государства.

Ситуация последних лет свидетельствует, что в целом не хватает определенной "матрицы" понимания трудовой миграции как отдельной сферы государственной политики. В некоторой степени этот недостаток вызван несовершенством законодательства.

Определенная политика в сфере именно трудовой миграции начала формироваться в Украине недавно. Лишь в 2015 году появился рамочный Закон "О внешней трудовой миграции", призванный регулировать эту сферу. Он определяет, среди прочего, какие органы власти за нее отвечают. Несмотря на наличие в названии слова "миграция", главной здесь является не Государственная миграционная служба, а "центральный орган исполнительной власти, который обеспечивает формирование и реализует государственную политику в сфере труда, занятости населения и трудовой миграции", то есть сначала Министерство социальной политики, а теперь - Минэкономразвития.

Но за реинтеграцию трудовых мигрантов и в дальнейшем отвечает Минсоцполитики.

Какую же функцию тогда выполняет ГМС?

Другим важным документом является уже упомянутая Стратегия государственной миграционной политики до 2025 года, принятая в 2017 году. Две из 13 ее целей касаются трудовой миграции. Это "Цель 2. Уменьшить негативные последствия эмиграции из Украины и увеличить ее положительное влияние на развитие государства" и "Цель 3. Создать необходимые условия для возвращения и реинтеграции украинских мигрантов в украинское общество". Разработка плана выполнения Стратегии была возложена именно на Государственную миграционную службу.

Кроме того, в 2017 году Кабмин одобрил "План мероприятий по обеспечению реинтеграции в общество трудовых мигрантов и членов их семей", а годом позже - План мероприятий на 2018–2021 годы по имплементации Стратегии. Совокупно эти четыре документы дают достаточно полное представление о государственном видении политики в отношении трудовой миграции граждан Украины.

Эта политика признает неизбежность явления миграции и невозможность ограничить его административными методами, ставит в качестве приоритета соблюдение прав и интересов трудовых мигрантов, констатирует как негативные эффекты массовой эмиграции, так и ее положительный потенциал, предлагает конкретные меры для послабления первых и развития вторых.

О каких именно мерах идет речь?

Это двустороннее сотрудничество с другими странами, содействие решению проблем трудовых мигрантов в образовательной, медицинской сферах и сфере социальной защиты, решение вопросов налогообложения и денежных переводов, системное информирование трудовых мигрантов о возможностях трудоустройства в Украине и правилах безопасного и законного трудоустройства за границей, создание условий для возвращения и реинтеграции в общество, сбор и обработка статистической информации. Достаточно адекватные меры, выполнение которых должно создать все условия для надлежащего регулирования процессов трудовой миграции, полного использования ее потенциала и минимизации негативных эффектов, возвращения и реинтеграции в Украине трудовых мигрантов.

Но проблемы начинаются на слове "выполнение". Государственная политика в этой сфере не имеет скоординированного механизма имплементации. С этим выводом соглашаются эксперты. В украинском подразделении Международной организации по миграции ООН считают, что надо создать "мощный и эффективный механизм координации", который упростил бы взаимодействие ведомств, ответственных за отдельные политики, касающиеся миграции. Актуальность развития институтов по реализации миграционной политики и координации их деятельности подчеркивают эксперты Национального института стратегических исследований. К похожим выводам пришли представители Немецкой консультативной группы в Украине.

Мы ни в коем случае не призываем плодить еще одно или несколько министерств. Трудовая миграция - комплексное и межведомственное по своей природе явление, и попытка "вырезать" его отдельные аспекты из компетенции других агентств вряд ли будет эффективной. Нужен именно механизм координации. И примечательно, что Украина уже имеет опыт создания и работы таких механизмов.

Так, с 2019 года действует Межведомственная рабочая группа по интегрированному управлению границами, координационный орган, куда вовлечены полтора десятка ведомств, международные и общественные организации, причастные к разным аспектам управления границами. Если у нас есть интегрированное управление границами, то почему бы не быть интегрированному управлению трудовой миграцией? Возможно, это даст возможность наконец эффективно воплотить в жизнь задачи, разбросанные между министерствами.