Пятый элемент

Имеющаяся доктрина расширения Европейского Союза дает возможность любой европейской демократии претендовать на членство в нем. Отказ в просьбе о присоединении может опираться на два институционально закрепленных постулата: несоответствие страны-претендента всем критериям вступления; неготовность или и нежелание Сообщества принять в свои ряды нового члена. Достижения оранжевой революции и четкий курс нового украинского руководства на европеизацию Украины открывают перед нашим государством реальную европейскую перспективу. Процесс присоединения к Евросоюзу не сводится, однако, сугубо к вопросу успешности внутренних преобразований, а требует более широкого анализа интересов и возможностей ЕС и его государств-членов.

Как известно, действующая процедура обретения членства в Евросоюзе основывается на статье 49 Договора о ЕС (которую почти без изменений воспроизводит статья І-57 будущего Конституционного договора ЕС), содержащая два требования к странам-кандидатам на вступление: быть географически европейским государством; быть устоявшейся демократией. Главы государств и правительств государств — членов ЕС на Европейском совете в Копенгагене (июнь 1993 г.) утвердили, кроме политической составляющей, еще два важных вступительных критерия: наличие эффективной рыночной экономики, способной составить конкуренцию на внутреннем рынке Союза; способность перенять в полном объеме нормативно-правовые наработки ЕС — acquis communautaire. При этом европейские советы, проходившие в Люксембурге (1997 г.) и Хельсинки (1999 г.), четко определили: предпосылкой начала переговоров о вступлении является соблюдение политического критерия, тогда как именно присоединение будет зависеть от соответствия экономическим требованиям и способности выполнять обязательства, вытекающие из членства в ЕС.

Институциональное утверждение этих четырех вступительных критериев и разработанных принципов их имплементации (общей недискриминации и дифференциации стран-кандидатов в соответствии с их прогрессом) не устраняет из процедуры присоединения к ЕС некоторую политическую и юридическую неопределенность. Дело в том, что действующие критерии присоединения не накладывают на государства-члены конкретные юридические обязательства (то есть решение в этой сфере не подлежат юрисдикции суда ЕС) по поводу того, как трактовать заявку на членство со стороны других европейских государств. Как утверждают ведущие специалисты по институциональному праву ЕС, процедура обретения членства в Евросоюзе предоставляет странам-претендентам только возможность, а не право присоединиться к Сообществу. После этого справедливо указать на «пятый элемент» вступительной стратегии, заключающийся в получении согласия Союза на присоединение.

Этот весьма важный фактор охватывает две институционально закрепленные составляющие: готовность ЕС принять в свои ряды нового члена; согласие Европарламента и всех государств-членов на присоединение страны-претендента на членство. Европейский совет в Копенгагене 1993 г. подтвердил, что, кроме критериев относительно готовности страны-кандидата, следует принимать во внимание и общую «способность Союза поглотить новых членов». Бесспорно, состояние внутренней готовности самого Союза к расширению оценивать довольно трудно, поскольку такой анализ базируется больше на субъективном видении отдельных государств-членов, нежели на четко определенных критериях. Например, во время почти каждого нового расширения французские политики предупреждают об угрозе «растворения Сообщества в широкой зоне свободного обмена без мощи и идеала» (Ф.Миттеран, октябрь 1991 г.).

Ради справедливости стоит подчеркнуть, что Евросоюз пребывает сегодня в совершенно иной ситуации по поводу вопроса расширения, чем пятнадцать лет тому назад. Учитывая потребности поглощения 10 новых государств-членов, а в близкой и среднесрочной перспективе — всего Балканского региона (не говоря уж о Турции), Евросоюз сейчас действительно ограничен в своих возможностях двигаться дальше на восток. В этом контексте представляется весьма возможным, что до конца 2013 года — срока действия новой рамочной программы финансирования Союза на 2007—2013 гг. — к ЕС присоединятся только запрограммированные страны-кандидаты из Юго-Восточной Европы: Болгария, Румыния, Хорватия и, вероятно, Македония (и при подаче новой заявки — Норвегия). Нынешняя жесткая дискуссия относительно объемов и распределения евробюджета на этот период автоматически переносит по крайней мере на 2014 год перспективу официального обретения членства для таких государств, как Турция и Украина (поскольку это будет требовать привлечения значительных средств и перераспределения фондов евробюджета).

Позиционирование одного или другого государства-члена относительно процесса расширения не сводится только к проблематике сохранения acquis communautaire, а объясняется также рядом иных факторов: географической, исторической близостью к стране-кандидату, изменением бюджетного и внутриполитического равновесия внутри Союза, традиционными стратегическими и внешнеполитическими соображениями. Так, последовательная поддержка вступления стран Центральной Европы и Балтии (ЦЕБ) в ЕС со стороны Германии проистекала из видения расширения как возможности построить новую Европейскую федерацию (подход Й.Фишера), наладить особо близкие отношения со странами региона и получить значительные экономические преимущества. Великобритания и Дания поддержали быстрое расширение на страны ЦЕБ прежде всего на том основании, что достигнутый уровень дифференциации внутри Союза положит конец политическим проектам его дальнейшей федерализации. Зато Франция выразила больше всего опасений и нерешительность по поводу присоединения стран ЦЕБ под влиянием ряда факторов: оценки расширения как угрозы для идеи «Европы-мощи»; опасение утратить свою весомую политическую роль в расширенном Союзе; традиционной опеки странами Южного Средиземноморья. На процесс сближения между Евросоюзом и его новыми восточными соседями влияет также фактор Российской Федерации, причем как на уровне отношений государств — членов ЕС и России, так и на уровне сохраняющихся на постсоветском пространстве отношений и зависимостей.

Наконец следует сделать ударение на особенности процесса принятия решений в Евросоюзе. К ним относятся: установившаяся культура консенсуса, обязывающая государства-члены искать компромиссное решение и делающая невозможным вето любой страны без его четкого обоснования и указания условий, которые позволили бы это вето снять; децентрализованный характер правления в пределах Сообщества (governance without governement), что ведет к созданию нестойких коалиций и сложной игры интересов между многочисленными институциональными актерами в процессе принятия решений; незавершенность институционально-политического строя ЕС, в результате чего нормативные принципы и правила ЕС могут быть недостаточно точными, эволюционировать и содержать определенные разногласия (например, между приоритетами углубления и расширения евростроительства).

В общем, учитывая сложность и весомость процедуры присоединения к Евросоюзу, она может продолжаться в целом от трех—четырех (например, для Финляндии, Швеции) до десяти и больше лет (для стран последнего расширения). Такая процедура требует привлечения многих институциональных актеров и включает ряд промежуточных этапов от даты подачи заявки до обретения официального членства в Сообществе: подготовку Еврокомиссией подробного отчета о состоянии готовности страны-кандидата; принятие Европейским советом решения о начале переговоров с этой страной на основании отчета Комиссии; ведение самих переговоров о присоединении между представителями Сообщества и страны-кандидата; подписание договора о присоединении при предварительном согласии Европарламента; наконец — ратификация такого договора страной-кандидатом и всеми государствами-членами. Все решения о расширении совет ЕС принимает по правилу единогласия, что предоставляет каждому государству-члену возможность наложить вето на кандидатуру той или иной страны или по крайней мере эффективно блокировать прохождение различных этапов вступительной процедуры.

Наиболее вероятный сценарий отклонения заявки на членство состоит в отказе Европейского совета начать переговоры о вступлении на основании отрицательного вывода Еврокомиссии, как это случилось с Турцией в 1990 году. Приостановление процедуры присоединения возможно также вследствие единоличного вето государства-члена, как это дважды сделал в 1963 и 1967 годах тогдашний президент Франции Шарль де Голль, отказываясь давать согласие на открытие переговоров о вступлении с Великобританией. Зато с началом переговоров о вступлении процесс расширения становится фактически необратимым, поскольку, принимая во внимание весомость политических последствий, представляется маловероятной единоличная нератификация соглашения о присоединении одним из государств-членов. На этом этапе присоединение может не состояться только по причине отрицательного голосования Европейского парламента или отрицательных результатов референдума о вступлении в самой стране-кандидате (случаи Норвегии и Швейцарии). Стоит также отметить, что отклонение заявки на членство не исключает возможности ее повторной подачи в будущем.

В этом свете понятна важность официального, хотя и институционально необязательного признания со стороны Европейского совета перспективы членства в ЕС для страны-претендента, что подтверждает общую политическую свободу государств-членов принять эту страну в Союз при условии соблюдения ею критериев вступления. Как засвидетельствовал опыт стран ЦЕБ, постоянная динамика их евроинтеграционного прогресса была обеспечена посредством успешного взаимодействия трех факторов: процедуры регулярного мониторинга в форме ежегодных отчетов Еврокомиссии, подробно освещающих реальное состояние продвижения каждой страны-кандидата; введенных Евросоюзом инструментов «Партнерства ради вступления», которые объединили в едином документе перечень приоритетных направлений инкорпорации acquis communautaire для данной страны-кандидата, а также ориентированных согласно этому средствам финансовой помощи со стороны Союза; разработанных странами-кандидатами программ адаптации национального законодательства к acquis communautaire, которые базировались на «Партнерстве ради вступления» и содержали подробную программу гармонизации тех или тех отраслей законодательства с указанием сроков и указаниями на административные и финансовые средства выполнения поставленных задач.

Наши перспективы

Несомненно, темпы движения Украины в объединенную Европу будет определять прежде всего ее внутреннее продвижение к общим ценностям и стандартам ЕС, что требует также усвоения консенсусных правил игры в пределах Евросоюза. Подытоживая, можно было бы предложить такой ориентировочный сценарий интеграции нашего государства в ЕС, который автор этой статьи уже излагал на страницах «ЗН» осенью 2003 года (№ 46 (471):

1) Стать «самым лучшим соседом» (2005—2007 гг.).

Новое украинское руководство начинает наконец масштабную программу европеизации и социально-экономической модернизации страны. При этом правительство сосредоточивается на конкретных краткосрочных целях и мерах, предусмотренных в Плане действий. Обретение Украиной членства в ВТО и реальные успехи в реализации Плана действий, отмеченные в отчете Еврокомиссии за 2006 год, позволили бы нашему государству начать переговоры о создании зоны свободной торговли с ЕС (с возможным, но не обязательным принятием нового «усиленного» соглашения между ЕС и Украиной). Параллельно Украина приводит свое законодательство в соответствие с приоритетными сферами acquis communautaire. Таким образом, наше государство предстает как один из «самых лучших соседей» ЕС.

2) Стать страной-кандидатом на членство в ЕС (2007—2010 гг.).

Получив подтверждение своих первых успехов от Еврокомиссии и заручившись предыдущей поддержкой «восточноевропейского лобби» в пределах расширенного Союза, украинское правительство подает официальную заявку на членство в ЕС. Учитывая достигнутые результаты и продолжение курса глубоких реформ, Евросоюз признает за Украиной статус страны-кандидата и принимает решение о начале переговоров о вступлении. Преждевременное предоставление заявки на членство может, однако, вызвать замедленную или даже отрицательную (отклонение заявки) реакцию Еврокомиссии и совета ЕС, внутриполитические последствия чего для дальнейшего реформирования страны могут оказаться непредсказуемыми в перспективе президентских выборов 2009 года.

3) Стать государством-членом (2010—2015 (2019) гг.).

На этом завершающем этапе сближения Украина и ЕС переходят к полной либерализации взаимной торговли и ведут переговоры о вступлении. Вместе с тем становится реальностью зона свободной торговли и безвизовый режим между ЕС и Российской Федерацией, что позволяет избежать отрицательных последствий украинской интеграции в ЕС для экономических, торговых и человеческих связей между Украиной и ее северным соседом. В результате целенаправленных усилий украинской стороны и параллельного реформирования общей сельскохозяйственной политики со стороны Евросоюза обе стороны успешно завершают переговоры о вступлении. В зависимости от того, сколько времени будут продолжаться эти переговоры и ратификация договора о присоединении, Украина сможет обрести официальное членство в период 2015—2019 годов.