НОВАЯ КОНСТИТУЦИЯ ЕВРОПЫ ПО КАКОЙ СТАТЬЕ БУДЕТ ИНТЕГРИРОВАТЬСЯ УКРАИНА?

В итоге Конституционный договор, или Конституция Европейского Союза, будет принят как раз вовремя: через неполных два месяца после официального обретения членства в Союзе десятью новыми государствами-членами, меньше чем через неделю после переизбрания расширенного состава Европарламента и одновременно с назначением нового председателя Еврокомиссии. Запланированное на 17—18 июня заседание Европейского совета, может, и затянется во времени, но его успешный результат почти не вызывает сомнений. Окончательный институциональный компромисс, который готовит сейчас Ирландия, председательствующая в Евросоюзе, должен, в частности, стать основанием для договоренности по поводу определения квалифицированного большинства при голосовании в Совете министров ЕС между Францией и Германией, с одной стороны, и Испанией и Польшей — с другой. Однако заключение Договора о Конституции для Европы (ДКЕ) выходит далеко за пределы поиска нового институционального равновесия и приспособления к расширению Евросоюза на восток и закладывает фундамент целостного конституционного строя объединенной Европы.

Европейский Союз
как «неопознанный политический объект»

Призванное строить «все более тесный союз европейских народов» послевоенное европейское сообщество является «неопознанным политическим объектом» (по точному определению бывшего председателя Европейской комиссии Жака Делора), который не уподобляется ни международной организации, ни конфедерации (объединению суверенных государств), ни федеративному государству (единому суверенному целому). В этой связи статья 1 ДКЕ подтверждает двойную сущность ЕС как союза государств и вместе с тем наднационального сообщества, черпающего свою демократическую легитимность в «воле граждан и государств Европы строить общее будущее».

На практике будущий Основной Закон ЕС закрепляет почти равноправное распределение законодательных, исполнительных и бюджетных полномочий между наднациональными (Европарламент, Еврокомиссия) и межправительственными (Совет министров, Европейский совет) институтами Союза. Так, в рамках «обычной законодательной процедуры» (бывшей процедуры общего решения), которая охватит подавляющее большинство сфер евростроительства, законодательные акты Союза будут приниматься совместно Европейским парламентом и Советом министров на основе предложения Еврокомиссии. Аналогичным образом будет утверждаться и ежегодный бюджет Евросоюза.

Вместе с тем традиционное распределение исполнительных полномочий между представителями государств-членов и автономным наднациональным органом — Европейской комиссией — будет отражено в утверждении двух председателей исполнительной власти на уровне ЕС. Постоянный председатель Европейского совета, избранный главами государств и правительств сроком на 2,5 года (с правом переизбрания на один срок), станет выполнять функции председательства, подготовки заседаний и согласования позиций государств-членов в Европейском совете. Зато председатель Еврокомиссии, которого должен избрать Европарламент на основе предложения Европейского совета (сделанного с учетом результатов июньских выборов в последний), сосредоточится на управлении текущими внутренними делами Союза.

В теории обновленную институционально-политическую модель Евросоюза можно охарактеризовать как своеобразную «федерацию национальных государств» или «федерацию без федеративного государства», базирующуюся на разделении или общем осуществлении суверенных полномочий между европейским и национальным уровнями власти, двойном гражданстве Союза и стран-членов и совмещении процедур единогласного и мажоритарного принятия (квалифицированным большинством государств-членов) решений в пределах ЕС. Такая «Европейская федерация» обречена на поиск динамического равновесия между межправительственными и наднациональными факторами, которое будет определяться противопоставлением двух разных подходов. Если вслед за сторонниками дальнейшей федерализации Евросообщества рассматривать ДКЕ как «первую конституцию наднациональной европейской демократии», то, в соответствии с этим, следует расширять сферу полномочий Евросоюза, укреплять наднациональные евроучреждения и переходить к повсеместному принятию европейского законодательства квалифицированным большинством стран-членов. Если же, наоборот, считать, по примеру чешского президента Вацлава Клауса, что «демократия не существует за рамками национального государства», то в таком случае закономерно предпочтение межправительственного сотрудничества и сохранение права вето каждой страны-члена при голосовании в Совете министров.

К конституционной демократии

Отсутствие федеративного государства и европейского демоса не мешает утверждению конституционного строя и своеобразной «конституционной демократии» на уровне Евросоюза. Иначе говоря, за отсутствием правового государства и европейской нации ЕС выступает как правовое сообщество, регулируемое нормами наднационального права и обеспечивающее равные права для европейских граждан, независимо от их национальности.

По определению главного создателя нового Основного Закона Евросоюза, Валери Жискар д’Эстена, ДКЕ является «юридически — договором, по сути — конституцией». С одной стороны, процедура принятия и пересмотра Договора о Конституции для Европы предусматривает проведение межправительственной дипломатической конференции (последней может предшествовать созыв Европейского конвента) и необходимость единодушного согласия всех государств—членов ЕС. Кроме того, несмотря на включение в ДКЕ Хартии основных прав Союза 2000 г., Европейская конституция не распространяется непосредственно на граждан, а применяется к институтам и государствам-членам в той мере, в какой это касается права ЕС.

С другой стороны, во многих аспектах ДКЕ выходит за пределы классического международного договора, заключенного между государствами. Во-первых, статья 24 делает возможным упрощенный пересмотр положений Конституционного договора, регулирующих процедуру принятия законодательства Союза (возможность перехода от единодушия к голосованию квалифицированным большинством). Во-вторых, ДКЕ содержит механизм введения санкций по отношению к государствам-членам, которые нарушили общие ценности Союза, специально уточненные в статье 2: «ценности уважения человеческого достоинства, свободы, демократии, равенства, правового государства и соблюдения прав человека». Таким образом, граждане государств-членов не только имеют права, вытекающие из их двойного статуса граждан Союза (например, право свободного перемещения и проживания на территории иных государств-членов), а также опосредствованно защищены юридическими обязательствами, взятыми на себя их правительствами в рамках соблюдения «ценностей Союза». В-третьих, статья 10 закрепляет утвержденный судебной практикой Суда ЕС принцип верховенства права Союза по отношению к праву государств-членов, тем самым указывая на подчиненность решений национальных органов исполнительной, законодательной и судебной власти европейскому наднациональному праву и контролю со стороны Суда ЕС. В общей сложности, в свете западной конституционной традиции, ДКЕ целиком выполняет классическую тройную функцию демократической Конституции: гарантирование прав граждан; организация отношений между правителями и подданными; распределение полномочий между разными ветвями власти.

Проект ДКЕ, подготовленный Европейским конвентом, состоит из преамбулы, 464 статей, изложенных в четырех частях, и пяти дополнительных протоколов. Часть І собственно определяет основные элементы конституционного строя ЕС: ценности и цели Союза; распределение полномочий между Союзом и государствами-членами; организацию и компетенцию европейских институтов; правовые инструменты Союза; финансы; процедуры присоединения и выхода из Союза. Провозглашенная в декабре 2000 года Хартия основных прав ЕС являет собой часть ІІ ДКЕ. 342 статьи части ІІІ «Политика и функционирование Союза» вобрали в себя в основном положения Договора об основании Европейского сообщества (ДОЕС) и регулируют функционирование единого рынка и монетарного союза, осуществление общих политик, внешнюю деятельность Союза, ряд институциональных, правовых, бюджетных положений. Наконец, часть ІV содержит ряд заключительных положений, в частности по поводу порядка вступления в силу ДКЕ и внесения изменений в него. Аутентичный, написанный 21 официальным языком расширенного Евросоюза текст Конституционного договора должен еще пройти, после торжественного подписания его представителями правительств государств-членов, сложную процедуру 25 национальных ратификаций.

Украинский выбор

Будущая Конституция ЕС позволяет более четко взглянуть на все еще смутные европейские перспективы Украины. Следует сразу же заверить настоящих сторонников «европейского выбора» нашего государства в том, что статьи 1 и 57 недвусмысленно утверждают: «Союз открыт для всех европейских государств, которые соблюдают его ценности и обязываются их совместно поддерживать». В соответствии с этим, любую европейскую демократию можно рассматривать как потенциального кандидата на вступление в Евросоюз. Для обретения членства страна-претендент должна обратиться с просьбой в Совет министров ЕС, получить согласие на присоединение от Европарламента и всех стран-членов и должна быть в состоянии перенять имеющуюся нормативно-правовую базу Союза — acquis communautaire.

Если же украинская власть решит ограничиться «политикой конструктивной евроинтеграции», ей нужно ориентироваться на статью 56 «Союз и его близкое окружение», в соответствии с которой «Союз развивает привилегированные отношения со своими государствами-соседями с целью создания пространства благосостояния и добрососедства, базирующегося на ценностях Союза и характеризующегося близкими и мирными отношениями, основанными на сотрудничестве». Амбициозное пожелание Евросоюза разделить со своими новыми восточными соседями «все, кроме членства», может на практике свестись к постепенному созданию зоны свободной торговли и сдерживанию «экспорта нестабильности» со стороны коррумпированных и бедных восточноевропейских режимов по типу отношений, которые характеризуют сейчас Евро-Средиземноморское партнерство между ЕС и странами-соседями из Северной Африки и Ближнего Востока.

Кстати, ДКЕ, как и предыдущие учредительные договора ЕС, не содержит никаких положений о так называемом «ассоциированном членстве» в Евросоюзе. Кроме специального режима ассоциации, распространяющегося на ряд заморских стран и территорий (например, Бермудские острова), будущая Конституция Европы предполагает только заключение соглашений об ассоциации, которые «создают ассоциацию, предусматривающую взаимные права и обязанности, общие действия и особые процедуры» (ст. ІІІ-226 ДКЕ, воспроизводящая нынешнюю редакцию статьи 310 ДОЕС). Правда, любопытно отметить, что статья 56 ДКЕ указывает также на возможность заключения особых соглашений о соседстве, могущих «содержать взаимные права и обязанности, а также предусматривать возможность проведения общих действий». Похожесть формулировок здесь вовсе не случайна, поскольку отношения «соседства» можно справедливо рассматривать как одну из форм условно углубленной ассоциации с Евросоюзом. Аналогично Соглашениям об ассоциации со странами Южного Средиземноморья или Латинской Америки, вероятные европейские соглашения о соседстве с Украиной или Молдовой будут предусматривать создание зоны свободной торговли, сближение законодательства, регулярный политический диалог и сотрудничество в разных сферах взаимного интереса.

Независимо от темпов «форсированной» или «конструктивной» евроинтеграции Украины, ее отношения с расширенным Евросоюзом на протяжении продолжительного времени будут базироваться на главе V части ІІІ ДКЕ «Внешняя деятельность Союза». В противоположность успешному отстаиванию своих экономических интересов (общая торговая политика) государства—члены ЕС далеко не всегда проявляли способность проводить Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВППБ), сформулированную в Договоре о Европейском Союзе 1992 года. На фоне губительной для единства расширенного Союза войны в Ираке ДКЕ значительно ужесточил требования к согласованию внешнеполитических позиций и действий государств-членов.

Прежде всего статья ІІІ-193 ДКЕ акцентирует внимание на том, что «в своей деятельности на международной арене Союз руководствуется принципами... демократии, правового государства, универсальности и неделимости прав человека и основных свобод, уважение человеческого достоинства, принципов равенства и солидарности, а также соблюдения международного права согласно принципам Устава ООН. Союз стремится развивать отношения и строить партнерство с третьими странами,.. разделяющими эти ценности». Подчеркивание приоритетности политических, а не экономических оснований в отношениях с третьими странами означает: в случае нарушения последними общих демократических ценностей (например, фальсификация выборов) Евросоюз будет вынужден применить к стране-нарушителю экономические санкции или даже полностью заморозить отношения (как при нынешних отношениях ЕС с режимом Лукашенко).

Во-вторых, внешнеполитическая деятельность государств—членов ЕС будет подлежать, по крайней мере, формально, более детальному согласованию в рамках Европейского совета и Совета министров. В частности, государства-члены будут обязаны проводить предварительные консультации по любому вопросу общего интереса и по поводу любых односторонних позиций и действий, касающихся интересов Союза. Координации деятельности государств-членов на международной арене должны также содействовать два существенных новшества: введение должности постоянного председателя Европейского совета, обязанного гарантировать последовательность внешнеполитических усилий Союза; организация Европейской службы иностранных дел во главе с министром иностранных дел Союза, призванного обеспечивать осуществление ОВППБ и гарантировать координацию других аспектов внешней деятельности Союза и вместе с тем стремиться согласовывать различные внешнеполитические интересы и приоритеты государств-членов.

В целом усиление внешнеполитической координации на уровне Союза вытекает из необходимости приспособления к функционированию ЕС в формате 25, а со временем — свыше 30 государств-членов. При условиях сохранения единодушия при принятии внешнеполитических решений поиск компромисса между разнородными интересами государств-членов тоже, естественно, будет требовать выработки четких нормативных принципов внешней деятельности Союза. Так что при наличии разного видения государствами-членами украинских перспектив политика Евросоюза относительно Украины будет определяться на основе объективного анализа выполнения нашим государством установленных критериев сближения (с помощью инструментов Плана действий и мониторинга Еврокомиссии).