НАТОВСКИЙ ВЫБОР УКРАИНЫ: ПОЛИТИКА ЕЩЕ РАЗ ПОПИРАЕТ ПРАВО

На протяжении последних двух недель на страницах украинских (и не только украинских) газет и в разнообразных программах телевизионных каналов обсуждается «историческое» для Украины решение вступить в НАТО. Как известно, 23 мая 2002 г. под председательством Президента Украины состоялось заседание Совета национальной безопасности и обороны Украины, на котором был одобрен в целом проект стратегии отношений Украины с НАТО. Конечно, учитывая значимость такого решения и для Украины, и для Европы, и для НАТО, можно довольно долго и скрупулезно оценивать все его политические плюсы и минусы. И, наверное, плюсов будет намного больше. Но такое, далеко не будничное, для украинского общества событие требует не только политической, но и правовой оценки. А здесь далеко не все так просто и однозначно, как хочется многим из украинского политического истеблишмента. Об этом свидетельствует конституционно-правовой анализ принятого Советом национальной безопасности и обороны Украины решения, в результате которого возникает много вопросов, ответы на которые не столь оптимистичны, сколь политические оценки упомянутого события. И это добавляет к чувству политической эйфории некоторую горечь.

Как уже было отмечено, это «историческое» и «судьбоносное» для Украины решение принято на заседании Совета национальной безопасности и обороны Украины — координационного органа по вопросам национальной безопасности и обороны при Президенте Украины, который, в соответствии с Конституцией Украины, координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны. Решения этого органа вводятся в действие указами Президента Украины (ст. 107 Конституции Украины). В связи с этим возникает два резонных вопроса: первый — «Можно ли считать решение о вступлении государства в военно-политический блок координацией деятельности органов исполнительной власти?» и второй — «Насколько легитимным будет такое решение, введенное в действие указом Президента Украины?» На наш взгляд, ответ на первый вопрос очевиден, а ответ на второй дает сама Конституция Украины, которая относит определение основ внутренней и внешней политики к исключительным полномочиям Верховной Рады Украины (п. 5 ст. 85), устанавливая при этом, что основы внешних отношений определяются исключительно законами Украины (п. 9 ст. 92).

Следует напомнить, что еще
2 июля 1993 г. Верховная Рада Украины своим постановлением одобрила Основные направления внешней политики Украины. Несмотря на то что этот документ был одобрен именно постановлением парламента, а не утвержден в форме закона, до сих пор он считается действующим, поскольку, во-первых, на время его принятия такой порядок был предусмотрен Конституцией Украины 1978 года, а, во-вторых, в соответствии с п. 1 Переходных положений Конституции Украины 1996 года, «законы и прочие нормативные акты, принятые до вступления в силу этой Конституции, являются действующими в части, не противоречащей Конституции Украины».

Конституционные полномочия Президента Украины в этой сфере несколько иные: за ним закреплено право представлять государство в международных отношениях, осуществлять руководство внешнеполитической деятельностью государства (п. 3 ст. 106), а к полномочиям Кабинета министров Украины отнесено осуществление внутренней и внешней политики государства (п. 1 ст. 116). Едва ли принятие решения о вступлении в НАТО можно считать руководством внешнеполитической деятельностью государства или осуществлением ее внешней политики.

То есть, принимая это решение, Совет национальной безопасности и обороны Украины существенно вышел за рамки своих конституционных полномочий, фактически взяв на себя функцию парламента. А это прямо противоречит части 2 ст. 19 Конституции Украины, устанавливающей, что «Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и таким образом, как это предусмотрено Конституцией и законами Украины».

Таким образом, решение Совета национальной безопасности и обороны о вступлении Украины в НАТО является абсолютно неконституционным, а следовательно, не может иметь никаких правовых последствий. И до тех пор, пока Верховная Рада Украины не рассмотрит эти вопросы на своем пленарном заседании и не примет соответствующее решение в форме закона, говорить о «натовском выборе» Украины, с точки зрения права, нет никаких оснований.

В связи с этим не может не удивлять и поспешность, с которой министр иностранных дел Украины срочно встретился с генеральным секретарем НАТО и уведомил его о заседании Совета национальной безопасности и обороны Украины, одновременно передав личное послание Президента Украины, где «подтверждено стремление Киева разработать и согласовать новую стратегию отношений с НАТО, сориентированную на постепенное обретение Украиной в будущем полноправного членства в альянсе» («Урядовий кур’єр», № 98 от
31 мая 2002 г.).

Вполне понятна положительная оценка этого решения со стороны руководства НАТО, поскольку конституционно-правовой механизм принятия таких решений в Украине (который все-таки должны были бы знать украинские политики) им едва ли известен. Но абсолютно непонятна и парадоксальная ситуация, когда украинские политические деятели официально заявляют о решении Украины вступить в НАТО как окончательном (во время встреч министра иностранных дел Украины А.Зленко с генеральным секретарем НАТО Джорджем Робертсоном, секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины Е.Марчука с сопредседателем комитета США по вопросам НАТО Брюсом Джексоном). И лишь после этого Президент Украины в своем очередном ежегодном послании Верховной Раде начинает убеждать парламент в необходимости евроатлантической интеграции: «Мы должны быть готовы идти в НАТО настолько, насколько сами государства — члены альянса будут к этому готовы, и делать все возможное для того, чтобы интересы Украины и НАТО в этом вопросе совпали. Это — залог активного участия Украины в дальнейшем формировании европейской политики в сфере безопасности, учета интересов нашего государства в процессе евроатлантической интеграции» («Урядовий кур’єр»,
№ 100 от 4 июня 2002 г.). Точнее, глава государства даже не старается ее убедить в целесообразности такого шага и в необходимости одобрения парламентом соответствующих законов, а просто ставит парламент перед фактом такого выбора.

Однако даже если украинский парламент, оценив все преимущества членства Украины в НАТО, решит узаконить этот выбор, сделать это также очень непросто. Как известно, 16 июля 1990 года Верховная Рада Украины приняла Декларацию о государственном суверенитете Украины, которая «служит основой для новой Конституции, законов Украины и определяет позиции Республики при заключении международных соглашений» (цитата из декларации). Раздел ІХ декларации, посвященный внешней и внутренней безопасности, закрепил, что «Украинская ССР торжественно провозглашает о своем намерении стать в будущем постоянно нейтральным государством, которое не принимает участие в военных блоках и придерживается трех неядерных принципов: не принимать, не производить и не приобретать ядерное оружие». Следует обратить внимание на то, что и о намерении стать нейтральным и внеблоковым государством, и о безъядерном статусе Украины говорится в одном предложении, то есть подчеркивается органическая связь между этими двумя процессами. Намерение стать безъядерным государством Украина неоднократно подтверждала в официальных документах (Заявление о безъядерном статусе Украины от 24 октября 1991 г., постановление Верховной Рады Украины «О дополнительных мерах относительно обеспечения обретения Украиной безъядерного статуса» от
9 апреля 1992 г.). А вот относительно целесообразности для Украины статуса нейтрального и внеблокового государства украинская политическая элита неоднократно высказывала определенные сомнения, тем не менее официального отказа от него не было.

В связи с этим возникает следующий вопрос: «Является ли Декларация о государственном суверенитете Украины действующим нормативно-правовым актом, который необходимо учитывать при принятии следующих государственно-властных решений?» Дать однозначный ответ на этот вопрос достаточно сложно по двум причинам. Во-первых, если признать декларацию актом, который, выполнив свою историческую миссию, утратил силу, то это позволяет изменить не только провозглашенный нейтральный и внеблоковый статус Украины, но и одновременно создает прецедент для возможности в будущем отказаться и от ее безъядерного статуса. А в этом едва ли заинтересованы и государства Европейского содружества, и сам Североатлантический блок. Во-вторых, если декларация — действующее право, то возникает проблема с правовой регламентацией возможности вступления Украины в НАТО, поскольку это прямо ей противоречит.

Вне всякого сомнения, Декларация о государственном суверенитете Украины является фундаментальным, основополагающим документом, который вместе с Актом провозглашения независимости Украины сыграл роль важного предконституционного акта. Именно эта декларация стала фундаментом современной украинской государственности. Именно она определяла основные принципы конституционного строя Украины в период с 1990-го по 1996 год. С принятием Конституции Украины в 1996 г. Декларация о государственном суверенитете Украины не утратила своей юридической силы и продолжает действовать не только как нормативно-правовой документ особой важности, но и как любой другой нормативный акт, согласно п. 1 Переходных положений Конституции Украины. Тем более что раздел ІХ декларации вовсе не противоречит Конституции Украины, которая вообще не содержит никаких норм о нейтральном и внеблоковом статусе Украины. И поскольку на конституционном уровне эта проблема не решена — действуют соответствующие положения декларации.

Поэтому для легитимного решения вопроса о будущем вступлении Украины в НАТО Верховная Рада Украины должна внести соответствующие изменения в Декларацию о государственном суверенитете Украины, в Основные направления внешней политики Украины от 2 июля 1993 г. и в Концепцию (основ государственной политики) национальной безопасности Украины от
16 января 1997 г. И лишь после этого Президент Украины может давать соответствующие поручения министру иностранных дел и предпринимать другие практические шаги по реализации новых принципов внешней политики государства.

Таким образом, даже не рассмотрев этот вопрос в аспекте целесообразности, можно сделать вывод: возможность вступления Украины в НАТО с правовой точки зрения намного проблематичнее, чем с точки зрения политической. И решать эту проблему нужно очень осторожно, взвешенно и последовательно, с учетом требований действующего законодательства. Ведь именно это является одним из главных показателей готовности Украины к активной интеграции в авторитетные международные структуры.