КОНСТИТУЦИЯ ДЛЯ ОБЪЕДИНЕННОЙ ЕВРОПЫ ДОЛЖНА ПОДОЖДАТЬ

Чуда не произошло. Главы государств и правительств 25 стран — членов расширенного Евросоюза, собравшиеся 12—13 декабря в Брюсселе, не смогли договориться о проекте «Соглашения об установлении Конституции для Европы», предложенном Европейским конвентом в июне нынешнего года. Главным препятствием на пути к принятию Конституционного соглашения (представленного широкой общественности в качестве «европейской конституции») стала неуступчивость Испании и Польши и, с другой стороны, Франции и Германии в вопросе определения квалифицированного большинства при голосовании в Совете министров ЕС. Поэтому межправительственная конференция стран — членов ЕС, которая должна утвердить Конституционное соглашение (КС), продолжит свою работу в 2004 году. Задержка с принятием КС не повлияет на график расширения Евросоюза на восток, но усложнит и без того нелегкий и знаковый для Евросоюза 2004 год — год официального присоединения 10 новых членов, очередных выборов в Европарламент и переизбрания состава Еврокомиссии, начала тяжелых дебатов о европейском бюджете на 2007—2013 гг., наконец, год вероятного принятия решения по началу переговоров о вступлении в ЕС Турции.

Становление политического союза

Осуществление четвертой за последние 15 лет институциональной реформы Европейского Союза и вступление в его ряды 10 новых стран завершают, вне сомнений, первый переходный период в истории постбиполярной Европы. Период динамичных изменений, движущими силами которых стало стремление реформаторских правительств Центральной Европы «вернуться в европейский дом» и, в соответствии с этим, необходимость реформирования европейской интеграционной модели со стороны стран Сообщества. В течение четырех послевоенных десятилетий европейское строительство сводилось в основном к проекту экономической интеграции западноевропейских демократий под защитным зонтиком НАТО. «Глубокие преобразования в Восточной Европе» побудили в апреле 1990 г. президента Франции Ф.Миттерана и канцлера Германии Г.Коля призвать остальные страны тогдашнего Европейского экономического сообщества к «ускорению политического построения Европы «двенадцати» и созданию «политического союза».

Новая институциональная архитектура, скрепленная Маастрихтским соглашением 1992 года, объединила под единой крышей Евросоюза три «столпа»: экономический (европейские сообщества), внешнеполитический (общая внешняя политика и политика безопасности), правоохранительный (сотрудничество в сфере правосудия и внутренних дел). Неудовлетворительные результаты последующих межправительственных конференций в Амстердаме и Ницце привели к выдвижению на первый план идеи о принятии европейского Конституционного соглашения, которое разрабатывали бы не только представители правительств государств-членов, но и национальные и европейские парламентарии и члены Еврокомиссии. Поэтому работа сформированного таким образом конвента во главе с бывшим президентом Франции В.Жискар д’Эстеном предшествовала созыву новой межправительственной конференции в октябре этого года.

Конституционный проект, разработанный конвентом, является весомым шагом вперед в построении политической Европы. Во-первых, европейская интеграционная модель значительно упрощается и, следовательно, становится более понятной для рядовых граждан. Европейский Союз, приобретая статус юридического лица, заменяет собой Европейское сообщество и Евроатом, и, в соответствии с этим, вместо трех учредительных соглашений с их многочисленными изменениями и дополнениями евростроительство получает единый конституционный текст. Одновременное устранение трех «столпов» позволяет гармонизировать принятие законодательных актов Союза, которые в пределах «обычной законодательной процедуры» принимаются совместно Европарламентом и Советом министров на основании предложения Еврокомиссии. Проект КС уточняет также распределение полномочий между Союзом и странами-членами, признавая за ЕС сферы исключительной (правила конкуренции, монетарная политика, общая торговая политика, таможенный союз, сохранение биологических ресурсов моря), совместной с государствами-членами (подавляющее большинство отраслей, например внутренний рынок, сельское хозяйство, транспорт) и вспомогательной (здравоохранение, образование, культура, спорт) компетенции. Во-вторых, европейская политическая система становится более демократичной благодаря дальнейшему усилению роли Европарламента, в частности при выборах председателя Еврокомиссии, включении в текст КС Хартии основных прав ЕС (принятой первым Европейским конвентом в 2000 году) и введении процедуры «гражданской инициативы» — возможности обращения в евроучреждения не менее миллиона европейских граждан с законодательными предложениями. Наконец, Евросоюзу поможет действовать эффективнее расширенное применение процедуры голосования квалифицированным большинством в Совете министров, создание должностей постоянного председателя Европейского совета и министра иностранных дел ЕС.

Институциональные баталии

Нынешнюю институциональную реформу Евросоюза характеризуют не только прежний созыв конвента и масштабы запланированных изменений, но и появление новых острых линий разлома в ходе переговоров. В этот раз традиционные противоречия между сторонниками наднациональной интеграции и адептами межправительственного сотрудничества уступили место разногласиям, которые разделили большие и малые государства: Испанию и Польшу с одной стороны, и страны — учредители Евросообщества — с другой.

За исключением вопроса о сужении права вето в тех или иных сферах интеграции, против чего выступают отдельные страны, прежде всего Великобритания, проект конвента быстро достиг институционального равновесия между межправительственными и наднациональными факторами. В его основу легло французско-немецкое предложение о двойном председательстве в Евросоюзе. В итоге европейская политическая система будет основываться на сосуществовании двух центров исполнительной власти. Председатель Европейского совета, избираемый главами государств и правительств сроком на 2,5 года (с правом переизбрания на один срок), будет выполнять функции председательства, подготовки совещаний и согласования позиций стран-членов в Европейском совете, а также представлять ЕС на международной арене совместно с будущим министром иностранных дел Союза. В то же время председатель Еврокомиссии, который будет избираться Европарламентом по представлению Европейского совета (оно подается с учетом результатов выборов в последний), сосредоточиться на управлении текущими внутренними делами Союза.

Однако предложения конвента вызвали активное неприятие большинства старых и новых малых стран расширенного Сообщества. Прежде всего малые страны очень неохотно согласились с упразднением системы ротационного президентства в Европейском совете в пользу постоянного председательства, что лишает их возможности в течение 6 месяцев бывать в сфере международного внимания. В то же время они категорически не согласны с решением конвента об уменьшении количества комиссаров до 15 полноправных членов с целью обеспечения более высокой эффективности работы этого коллегиального органа, поскольку в связи с этим теряют своего представителя в составе Европейской комиссии.

Но самые острые дебаты развернулись вокруг другого важного вопроса институциональной реформы — способа определения квалифицированного большинства (КБ) при голосовании в Совете министров. Как известно, в отличие от классического в международной практике принципа «одно государство — один голос», каждое государство — член Евросообщества обладает при голосовании КБ определенным количеством голосов, зависящим от его демографического веса. При этом, из политических соображений, голоса четырех крупнейших стран (Германии, Франции, Великобритании, Италии) были уравнены, а представительство средних и малых стран — сознательно завышено. Соглашение в Ницце утвердило новую трехчленную формулу определения КБ: решение будет считаться принятым, если за него проголосовало большинство государств-членов (то есть 13 из 25 стран Союза), которые представляют 72% голосов (в соответствии с измененной схемой продуманного голосования) и не менее 62% населения Союза. Новая система распределения голосов значительно увеличила властные полномочия «большой четверки» (от 10 до 29 голосов для каждой страны) посредством снижения относительного политического веса самых малых стран расширенного ЕС, которые получат всего по три-четыре голоса. По настоянию Франции паритетность между четырьмя крупными странами была сохранена, чем в наибольшей мере воспользовались Испания и Польша, получившие статус «почти крупных» стран (по 27 голосов). По подсчетам экспертов, эта схема голосования, которая вступит в силу с пополнением Евросоюза десятью новыми членами, угрожает эффективной работе расширенного Сообщества, поскольку повышает возможность блокирования ее решений меньшинством стран-членов.

Проект КС, составленный конвентом, предложил радикально новую, упрощенную и значительно более эффективную систему голосования КБ: большинством стран-членов, которые представляют 60% населения Союза. По сравнению с Ниццкими договоренностями такая строго пропорциональная зависимость доли властных полномочий от демографического критерия уменьшает относительный политический вес тех государств-членов, численность населения которых — от 3 до 40 миллионов человек, и прежде всего Испании и Польши. Закономерно, что в ходе нынешней межправительственной конференции эти две страны решительно выступили в защиту Ниццкого соглашения, а из уст некоторых польских политиков даже прозвучал безапелляционный лозунг «Ницца или смерть!» Именно неспособность достичь компромисса по этому вопросу предопределила фиаско последнего саммита в Брюсселе. По мнению польской и испанской сторон, возможным компромиссом было бы временное принятие в КС ниццких положений с последующим созывом новой межправительственной конференции до 2009 года, чтобы в свете приобретенной практики голосования решить их судьбу. Однако Германия и Франция продолжали настаивать на утверждении в КС перехода к новой системе двойного большинства с 2009 года. Неспособный предложить приемлемый компромиссный вариант, нынешний ротационный председатель Европейского совета С.Берлускони неожиданно для всех принимает решение преждевременно, в субботний полдень, на второй день саммита прекратить дискуссию. Поговаривают, что не последней причиной этого было желание премьер-министра Италии и владельца футбольного клуба «Милан» побывать на воскресном матче своих подопечных за Межконтинентальный кубок в Японии. Как метко подытожил представитель Еврокомиссии М.Барнье, для успешного подписания КС «не хватило коллективной воли, времени и настоящих переговоров». Саммит также засвидетельствовал, что общей воли Франции и Германии уже недостаточно для достижения общего компромисса в Союзе 25 стран, и продемонстрировал необходимость считаться со вступлением Польши в ЕС, которая, впрочем, рискует остаться одинокой в продвижении своих интересов, касающихся, в частности, восточной политики расширенного Союза.

В три Европы?

Вместо выводов

Первая неудачная попытка подписать «европейскую конституцию» не замедляет хода запрограммированного расширения ЕС на восток. Ниццкое соглашение, которое в любом случае будет действовать до 2009 года, установило «минимальные» институциональные правила функционирования Сообщества в формате 27 стран. К тому времени в ЕС должны войти Болгария, Румыния и, вероятно, Хорватия. Поглощение Евросоюзом остальных балканских стран и Турции может затянуться, по крайней мере, еще на 10 лет. Вступление в ЕС последней вообще остается под большим вопросом. Если предположить, что страны расширенного Союза все же утвердят систему строго пропорционального количеству населения подсчета голосов КБ, то Турция, население которой к 2015 г. будет составлять около 82 млн., с момента своего вступления автоматически станет крупнейшей и самой влиятельной из стран—членов Евросоюза. Вероятным кажется и другой сценарий, по которому Турции придется удовлетвориться статусом страны—соседки ЕС, специально закрепленным статьей I-56 проекта КС.

На практике «объединенная Европа» может слагаться из двух или же трех концентрических кругов. В основной круг («Единую Европу») войдут, несомненно, кроме 25 стран—членов нынешнего расширенного Союза, остальные балканские страны. Внешний круг («Расширенная Европа») охватит западноевропейские страны, которые не желают институционально входить в ЕС, по мере возможности — неевропейские страны—соседи из Северной Африки и Ближнего Востока, а также, в любом случае — Россию, слишком большую для вероятного поглощения и включения в институциональную систему ЕС. Наконец, возможный внутренний круг («углубленная» или «федеративная Европа») базировался бы на механизмах более тесного сотрудничества, а то и на институциональном оформлении европейской федеративной сердцевины между теми странами Евросоюза, которые желали бы добиться более глубоких форм евроинтеграции, чем принятый всеми acquis communautaire. При такой расстановке на европейской шахматной доске остается неопределенным положение лишь нескольких фигур, главные из которых — Турция и Украина. Следующие 15 лет в истории постбиполярной Европы должны дать исчерпывающий ответ на поставленные вопросы.