Когда не сходится бюджет...

20–21 июня в Брюсселе прошел ежеквартальный саммит лидеров стран Европейского Союза.

Среди рассматриваемых вопросов важное место заняла фискальная дисциплина Италии. Как уже писало ZN.UA, коалиционное правительство популистского "Движения пяти звезд" и националистической партии "Лига" наращивает государственные расходы в социальных целях. Однако такое наращивание вступает в конфликт с требованиями Евросоюза, ожидающего, что Италия сократит свой государственный долг, составивший в 2018 г. 132,2% от ВВП. В случае отсутствия компромисса между итальянской стороной и представителями других стран - членов ЕС Европейская комиссия может в ближайшие дни запустить процесс, потенциально могущий привести к введению экономических санкций против Италии - беспрецедентных в истории ЕС.

История конфликта

В результате экономического кризиса 2008-го Италия оказалась одной из наиболее пострадавших стран Европы. Она была вынуждена увеличивать свой государственный долг для привлечения средств, необходимых, чтобы остаться на плаву. На 2007 г. долг Италии составлял 99,8% от ВВП, но, как видно, за 11 лет он вырос более чем на 32 процентных пункта. Это вызывает обоснованные сомнения в способности Италии обслуживать столь объемные обязательства, учитывая медленный рост экономики государства, все еще ощущающей последствия кризиса. В связи с этим Европейский Союз, формально обязывающий страны-члены не выходить за пределы показателя госдолга в 60% ВВП, требует от Италии придерживаться фискальной дисциплины, направленной на сокращение долга. Итальянская экономика является одной из крупнейших в Евросоюзе, и в случае неспособности Рима платить по счетам объединенная Европа оказалась бы перед риском кризиса такого масштаба, перед которым померкла бы вся драма последнего десятилетия вокруг долгов Греции.

Вместе с тем посткризисная ситуация и меры экономии, предпринимавшиеся управлявшим тогда страной левоцентристским правительством, породили такие общественные проблемы, связанные, в частности, с безработицей, урезанными социальными выплатами и упавшей оплатой труда, что итальянцы в 2018 г. проголосовали за популистские партии, обещающие прекратить политику экономии и, условно, "раздать деньги" гражданам.

Тогда за "Движение пяти звезд" и "Лигу" проголосовали суммарно 51,5% избирателей. В июне 2019 г., если верить опросу Index Research, их готовы были поддержать уже 53,7% избирателей, - иными словами, политика нового правительства оказалась итальянцам по душе. Правда, баланс сил заметно изменился - рейтинг "Лиги" почти удвоился, тогда как у "Движения пяти звезд" упал почти вдвое. Это связано, в частности, с тем, что лидер "Лиги" и министр внутренних дел в нынешнем правительстве Маттео Сальвини делает все, чтобы показывать себя реальным лидером итальянской политики, - премьер-министр (и министр европейских дел) Джузеппе Конте, беспартийный юрист, был компромиссным назначенцем коалиционных сил. Кроме того, деятели "Движения" оказались в центре нескольких скандалов на местном уровне (в частности в Риме), а некоторые бывшие сторонники партии критикуют ее за нереализацию прогрессивной экологической программы.

Логика правительства, называющего себя "правительством изменений", заключается в том, что увеличение социальных расходов и снижение налогов должно стимулировать внутренний спрос, что повлечет за собой рост экономики. В сущности, такая стратегия не лишена смысла и соответствует кейнсианской экономической теории. Business Insider, в частности, рассуждая о "перманентной рецессии" Италии, замечает, что правила Европейского Союза ограничивают правительственные расходы, которые могли бы помочь государствам в состоянии кризиса из этого состояния выйти. Кроме того, выход из зоны евро также связан с огромными экономическими потерями в краткосрочной перспективе, тогда как оставаясь в рамках зоны евро, государство не имеет возможности использовать для выхода из кризиса эмиссионные инструменты и ослабление валюты для стимулирования экспорта. (Именно эта проблема привела в свое время Грецию к идее выхода из еврозоны).

Таким образом, стагнирующая итальянская экономика могла бы получить шанс на восстановление в долгосрочной перспективе за счет увеличения государственных расходов. Именно этим правительство и занялось: изначальный план госбюджета на 2019-й предполагал дефицит в 2,4%. Это, как уже сообщало ZN.UA, вызвало критику со стороны Европейского Союза. В результате переговоров с итальянским правительством было достигнуто соглашение об урезании запланированного дефицита до 2,04%. Тогда Италия избежала санкций со стороны ЕС за несоблюдение финансовой дисциплины.

Это также привело к резкому снижению доходности по государственным облигациям Италии - показателя, иллюстрирующего риски, связанные с инвестицией в данные ценные бумаги. Если показатель октября 2018-го (до 3,58%) был рекордным за последние четыре года, то в декабре он упал до менее трех процентов, а весной 2019-го вернулся к состоянию начала 2015 г. - около 2,5%. Однако в целом экономика стагнирует, демонстрируя также лишь незначительное уменьшение безработицы. Предположительно, нормализация доходности связана с тем, что изначальный ее взрывной рост в 2018-м был мотивирован неуверенностью инвесторов в политике нового правительства.

Преступление и наказание?

Определенная неуверенность сохраняется и сегодня. В рекомендациях Совета ЕС, принятых 5 июня, утверждается, что Италия сталкивается с "чрезмерным макроэкономическим дисбалансом", а кроме того, в стране наблюдается регресс в отношении некоторых реформ, принятых предыдущим правительством. Так, Италия фактически откатила увеличение пенсионного возраста. Результатом подобных шагов нынешнего правительства стал недостаточный прогресс на пути к установленным Евросоюзом фискальным целям. В частности, хотя Италия соблюдает один из ключевых параметров, сохраняя бюджетный дефицит на уровне менее 3%, другой параметр - долг выше 60% ВВП при том, что в течение трех лет не была достигнута цель по уменьшению долга на 1/20 - не соблюдается, так как долг Италии лишь растет.

Да, Конте уже сообщил, что Италия будет "уважать европейские правила" и сделает необходимые шаги, чтобы избежать экономических санкций со стороны Европейского Союза. Рим планирует добиться этого, изыскав дополнительные 5,2 млрд евро, что, как ожидается, позволит сдержать дефицит на текущий год в рамках 2,2%. Но вместе с тем он также заявил, что Италия будет настаивать на пересмотре этих правил, чтобы добиться "лучшего баланса между стабильностью и ростом и между снижением рисков и распределением рисков".

Если все же так случится, что Италия не найдет соответствующего ее интересам компромисса с другими странами ЕС по вопросу бюджетного дефицита (чего, учитывая специфику правительства в Риме, нельзя полностью исключать), возможна следующая процедура, детально описанная Reuters. В начале июля Европейская комиссия рекомендует инициировать дисциплинарные санкции против Италии. Затем Совет ЕС - собрание профильных министров стран-членов - на собрании министров финансов 8–9 июля может поддержать решение Еврокомиссии. Италия будет обязана принять меры экономии, позволяющие добиться требуемых Евросоюзом показателей дефицита в течение трех-шести месяцев с начала санкционной процедуры.

До 29 июля Еврокомиссия примет решение по санкциям в отношении Италии. Если нарушения фискальной дисциплины будут сочтены значительными, Италия, вероятно, будет вынуждена оставить Еврокомиссии залог в размере 0,2% ВВП. Эти санкции сможет заблокировать только Совет ЕС квалифицированным большинством: 55% стран - членов Евросоюза, представляющих, по крайней мере, 65% населения ЕС. Естественно, поскольку ранее требуется предварительное одобрение процедуры санкций тем же Советом ЕС (и тоже квалифицированным большинством), вряд ли санкции будут заблокированы на этом этапе. Далее, если бюджетные параметры, которые Италия представит в сентябре, не будут соответствовать нормам ЕС, залог перейдет в бюджет ЕС, и кроме того, Италия не получит от ЕС средств в рамках программ перераспределения. Неудивительно, что Италия, при всей конфронтационной риторике, старается избежать подобного исхода, тем более что в случае, если государство продолжает нарушать требования ЕС, штрафы возрастают.

Политические последствия

Правительство Конте (хотя точнее было бы говорить о правительстве Сальвини) активно прибегает к конфронтационной риторике, критикуя политику ЕС, в частности в социоэкономической сфере. Собственно, ранее и "Лига", и "Движение пяти звезд" были замечены в еще более жесткой евроскептической риторике и говорили о выходе из зоны евро, а "Лига" - и из ЕС. Но осознавая, что большинство итальянцев подобные шаги не поддержали бы, партии пошли на изменение своей риторики на более объединяющую для итальянского общества; теперь они говорят о необходимости изменить Евросоюз изнутри. Подобных позиций на сегодня придерживаются и партнеры "Лиги" по группе "Идентичность и демократия" - крайне правому фракционному объединению в новоизбранном Европейском парламенте.

Более чем вероятно, что, используя информационный повод "ЕС блокирует экономический рост", партия Сальвини будет продвигать на общеевропейском уровне некие новые нормы, соответствующие общей философии правого фланга европейской политики - возвращения как можно большего суверенитета национальным государствам. Однако нужно осознавать, что силы европейских правых на самом деле крайне ограничены. Даже сейчас (вполне возможно, на пике своей силы, с учетом недавнего миграционного кризиса, приведшего к росту популярности правых сил в ЕС) у крайне правой фракции менее 10% мандатов в парламенте ЕС. У нее есть более умеренные союзники-консерваторы, но даже вместе с ними и несколькими внефракционными правыми депутатами набирается менее 200 депутатов из 751.

Да, теоретически Италия может шантажировать другие государства: многие решения Евросоюза (особенно политические, такие как продление санкций против РФ) требуют единогласной поддержки всех стран-членов. Но на практике Евросоюз в такой ситуации может ответить запуском вышеописанной санкционной процедуры, которая будет весьма болезненной для итальянской экономики, а значит - и для рейтингов Сальвини. Так что наиболее вероятным представляется следующий вариант: правые пытаются продвинуть идею новых фискальных правил для стран ЕС, Еврокомиссия (единственный обладающий правом законодательной инициативы в ЕС орган) ее даже не рассматривает, и "Лига" продолжает рассказывать своим избирателям о нехороших брюссельских бюрократах, параллельно цементируя собственную поддержку внутри страны. На реальную конфронтацию с ЕС - как видно и по заявлениям Конте о готовности выполнять требования ЕС в фискальном вопросе, и по тому, что санкции против РФ, снятие которых входило в программу "Лиги" и "Движения пяти звезд", успешно продлеваются раз за разом - итальянское правительство не идет.