Долгая дорога в визовых дюнах

27 октября Европейский Союз и Украина парафировали соглашение об упрощении визового режима, которая предполагает улучшение условий получения виз для определенных категорий граждан Украины. Вместе с тем несколько месяцев назад ЕС начал работу над новым Визовым кодексом, который должен прийти на смену Общей консульской инструкции (ОКИ), действие которой вызывает много сетований из-за сложности и непрозрачности визовой практики стран Европейского Союза. Между тем очереди возле консульств стран ЕС в Украине пока не уменьшаются, а процедура получения виз остается изнурительной и малопонятной.

Многоликость визовой политики ЕС

Знакомство украинских граждан с визовой политикой стран Европейского Союза начинается с визовых требований, которые, поскольку относятся в значительной степени к сфере общей компетенции Союза, должны бы быть однородными и унифицированными. Однако единственное, что объединяет эти требования, сформулированные в рамках единой политики Европейского Союза, — это общие правовые источники, регулирующие визовые процедуры и условия выдачи виз. На практике они до сих пор в значительной степени зависят от произвольного толкования национального законодательства стран-членов, а также от субъективного восприятия стран-соседей, среди которых и Украина.

К такому выводу пришли участники мониторинга визовой политики стран ЕС, осуществленного усилиями Центра мира, конверсии и внешней политики Украины при поддержке международного фонда «Відродження». Исследование, в ходе которого были опрошены 454 человека, получавшие визы в консульских учреждениях восьми стран ЕС в городе Киеве, проводилось на протяжении 2005—2006 гг. в рамках международной программы «Дружеские границы» с участием польского Фонда Стефана Батория. Результаты мониторинга выявили не только расхождения в визовых практиках и требованиях стран Шенгена, но и общие черты визовых практик государств Шенгенской зоны и стран ЕС, еще к ней не присоединившихся.

Визовые практики отличаются не только уровнем обеспечения граждан информацией, эффективностью организации очередей, перечнем визовых требований, но и отношением к украинским заявителям. Любопытно, что последняя проблема, по мнению опрошенных заявителей, является более значимой, чем длинные очереди или суровые визовые требования. Понятие «отношение» включает не только вежливое обслуживание, но и готовность консульских работников предоставить заявителям качественную и полную информацию относительно виз.

Согласно результатам исследования, «хорошо» и «очень хорошо» относятся к заявителям служащие консульских учреждений Финляндии и Польши, представляющие соответственно шенгенскую и нешенгенскую Европу.

С другой стороны, сложными и недружескими украинские заявители считают процедуры Франции, входящей в Шенген, и Литвы, которая является новым членом ЕС. Интересно, что визовую процедуру консульского учреждения Великобритании заявители определяют как дружескую и прозрачную, несмотря на суровость требований и большое количество отказов. Положительная оценка дана британской визовой системе прежде всего за высокое качество информирования и предоставления заявителям обоснования в случае отказа.

Прозрачные причины непрозрачного визового режима

Прозрачность визовой процедуры важна не только для граждан-заявителей, но и для стран-хозяев. Впечатления от визита в консульство могут существенно повлиять на общее восприятие заявителем страны — как позитивно, так и негативно. Для многих украинцев визит в консульское учреждение становится первым знакомством с Европой, местом, где они невольно сравнивают «европейские ценности», существующие на бумаге, с реальной политикой.

Визовые требования многих консульских учреждений являются в основном реакцией стран ЕС на вызовы их внутренней безопасности. Чем серьезнее эти вызовы, тем сложнее процедура и более суровые требования к заявителям. Вместе с тем визовая политика отражает не только ситуацию в ЕС, но и качество внутренней политики самой Украины. Характер визового режима лучше всего из всех форм международного сотрудничества показывает уровень доверия стран ЕС к власти и обществу Украины. В большой политике, как в жизни: если партнер не доверяет коллегам, его отношение — прохладное, действия — бескомпромиссные, а требования — суровые. Именно недоверие официальных кругов Европейского Союза к украинцам и непоследовательным действиям украинских властей определило неприятную для нас практику предоставления виз, от которой страны ЕС не спешат отказываться.

Причины, мешающие Западу видеть в нас надежных, равных партнеров, лежат не только в плоскости разногласий внешнеполитического курса, медленных экономических реформ, масштабной коррупции и, наконец, неоднозначного международного имиджа нашего государства. Интенсивность нелегальной трудовой миграции воспринимается странами ЕC как угроза внутреннему рынку труда. Остается слабой инфраструктура северо-восточных границ Украины, служащая окном для нелегальных мигрантов из стран третьего мира, контрабандных товаров, торговли людьми.

Часто приходится слышать жалобы со стороны консульских высокопоставленных чиновников относительно того, с какой легкостью украинские заявители прибегают к различным правонарушениям, чтобы получить визу. Фальсификация документов, предоставление о себе неправдивой информации, изменение имени и фамилии с целью скрыть факты депортаций или правонарушений в прошлом, попытки решить вопросы через знакомых — самые распространенные формы злоупотреблений со стороны наших сограждан. Низкая правовая культура и культура общения украинских заявителей произвели едва ли не самое неприятное впечатление на служащих консульств. Впрочем, консульские учреждения как институты бюрократизированные реагируют на отмеченные проблемы простейшим бюрократическим путем — существенно усложняя процедуру получения виз для законопослушных граждан.

Источники визовой информации и их доступность

Первым камнем преткновения на «большой визовой дороге» становится для украинцев нехватка информации касательно виз. Именно от уровня осведомленности заявителей зависит успешность визового ходатайства, однако консульства довольно часто не уделяют должного внимания этому вопросу. Зачастую источниками информации для заявителей становятся информационный стенд, автоответчик, изредка Интернет. Так, из двадцати пяти дипломатических учреждений стран Европейского Союза только тринадцать имеют собственные веб-страницы с соответствующей визовой информацией. Отсутствие такой информации, а также возможности получения анкеты в электронной форме заставляет граждан из отдаленных регионов ехать в консульства, большинство которых находится в Киеве, лишь получить базовую информацию и анкету.

Плохо проинформированного заявителя с неполным комплектом документов в лучшем случае ждет необходимость повторного визита, в худшем — отказ в предоставлении визы. Такая практика регулируется статьями Общей консульской инструкции, которая дает право требовать большое количество документов для подтверждения цели поездки и финансового обеспечения заявителя. Этим правом консульские работники пользуются в каждом случае по-разному, в зависимости от сомнений относительно возвращения заявителя в страну отбытия. Вследствие такой практики консульское учреждение приходится посещать в среднем трижды.

Есть и другие крайности: консульства Франции, Германии, Великобритании используют Интернет как основный способ информирования и коммуникации с заявителями, не принимая во внимание относительно небольшой процент пользователей сети в Украине. Введение с 1 ноября 2006 года консульством Британии практики обязательной записи через Интернет создает проблемы как минимум для 75—80% граждан Украины, не имеющих доступа к сети.

Низкий уровень информирования консульствами граждан порождает ощутимые прорехи между консульским учреждением и заявителями. Заполняют их разнообразные коммерческие структуры, предоставляющие гражданам платную информационную помощь, не неся никакой ответственности за ее качество.

Более полное и доступное информирование не только упростит визовый процесс для заявителя, разгрузит очереди, но и уменьшит объем работы консульского служащего. Повысить информационное обслуживание можно за счет досконально функционирующих веб-страниц с возможностью получения ответов и визовой анкеты в электронном режиме. А создание в каждом консульском учреждении информационных окошек с доступными телефонными информационными линиями расширит и усовершенствует существующие формы получения визовой информации.

Визовые стандарты на пороге изменений

Ныне действующая Общая консульская инструкция дает право требовать от заявителей широкий перечень документов. Условно их можно поделить на обоснованные и такие, какие не являются неоспоримым доказательством истинной цели поездки гражданина. Это, в частности, следующие документы: подтверждение бронирования отеля, билетов, которое можно легко отменить, и даже оригиналы авиабилетов, которые при некоторых условиях можно вернуть. Другие требования, содержащиеся в тексте Общей консульской инструкции, касаются необходимости доказать «профессиональный статус» и «семейные связи», то есть предоставления разных документов, которые могут служить подтверждениям интегрированности гражданина в стране проживания. Такие требования многие граждане обоснованно считают нарушением личных прав человека, вмешательством в частную жизнь.

Парафированное Соглашение об упрощении визового режима, которое может вступить в силу через 6—12 месяцев, призвано упростить визовые требования только для отдельных категорий граждан. В перечне «счастливчиков» оказались: члены официальных делегаций, принимающих участие в программах обмена; представители бизнеса; журналисты; ученики, студенты, аспиранты в рамках программ обмена; участники международных спортивных соревнований; водители грузовых и пассажирских международных перевозок; граждане, принимающие участие в научных, культурных, художественных программах обмена. Договорные стороны позаботились и о людях, родственники которых легально проживают в странах ЕС, в частности, оговорили посещаемость мест погребения умерших членов семьи. Зачисление к льготным категориям граждан, посещающих страны ЕС с целью поддержки частных контактов, является особенно важным, поскольку, согласно результатам мониторинга визовой политики стран ЕС 2005—2006 гг., они получили наибольшее количество отказов. Количество документов, необходимых для обоснования цели путешествия, ограничивается приглашением от частных или юридических лиц.

Достижение переговорных сторон трудно переоценить, однако относительно практического воплощения соглашения возникает несколько вопросов. Прежде всего новым и неиспытанным в визовой практике является применение дифференцированного подхода для отдельных категорий населения. С одной стороны, это дает возможность стать первопроходцами, подтвердить эффективность и жизнеспособность такой модели. С другой — за неимением опыта и предварительной практики не избежать ошибок и неудач, что может повлиять на уровень успешности упрощения как такового.

Ограниченный перечень документов для вышеупомянутых категорий касается только подтверждения цели поездки в страны ЕС, но отнюдь не других групп документов: подтверждения финансового обеспечения поездки, несудимости и т.д. В неофициальных беседах представители консульских учреждений отмечают, что возможность требовать дополнительные документы останется даже относительно льготных категорий.

Что же касается «нельготных» категорий (а это не менее 85% граждан Украины), то для них соглашение предусматривает лишь малую толику приятного. В частности, цена за визовый сбор сохранится на уровне 35 евро (70 евро — только в случае ускоренного рассмотрения), тогда как для граждан всех «визовых» стран (кроме Украины, России и Балканских государств) с 1 января 2007 года устанавливается цена обычной визы — 60 евро. Также предельный срок рассмотрения заявления на визу будет ограничен десятью рабочими днями.

В общем обычным гражданам придется или попытаться каким-то образом попасть в список льготников, или ждать будущей (такой далекой!) отмены визового режима, либо, как и прежде, терпеливо стоять в очередях, собирать десятки документов для каждой поездки, проходить собеседования, тратить массу времени на поездки в расположенные в Киеве консульства, платить деньги «коммерсантам» за помощь в получении виз.

Учитывая введение в визовую практику инновационного подхода, важно осуществлять мониторинг осуществления визовой процедуры соответственно новым требованиям, фиксируя динамику положительного и отрицательного опыта, а также моменты, требующие быстрого и эффективного реагирования.

Не секрет, что руководители организаций, учебных заведений, институтов могут выдавать фиктивные удостоверения журналистов, бизнесменов, ученых, водителей «своим» людям, злоупотребляя возможностями упрощенного режима. Это может не только снизить эффективность внедренного подхода, но и подорвать доверие и желание европейских партеров сближаться с Украиной.

Почему визовая процедура непрозрачная?

Одной из типичных проблем является непрозрачность принятия решений относительно отказов в выдаче виз. Договорные стороны отреагировали на эту проблему в соглашении, призвав страны ЕС пересмотреть правила неразглашения мотивации отказов в предоставлении виз. Прозрачность критериев отказа помешает принятию своевольных решений и улучшит взаимоотношения между консульствами и заявителями.

Нерегулируемым вопросом визовой процедуры является право заявителя на визовую апелляцию. Действующее законодательство, в частности ОКИ, не регулирует вопросы апелляций, оставляя это в компетенции национального законодательства каждой из стран. Из-за отсутствия понятной процедуры апелляции заявители-неудачники чувствуют себя дискриминированными. Право на апелляцию должно отвечать стандартам обычной европейской административной процедуры.

В визовом процессе остается унизительная практика контроля за возвращением граждан в страну убытия. Иногда консульские учреждения требуют от гражданина предъявить чеки за отель, билеты или любые другие документы, подтверждающие его пребывание в стране назначения в соответствующий срок. Эти требования не регулируются Общей консульской инструкцией, поэтому не являются правовыми, а следовательно, не должны применяться.

Основным инструментом проверки заявителей, который обеспечивается ОКИ, является собеседование. Оно не проводится в исключительных случаях, а становится правилом, что свидетельствует об уровне доверия к украинским заявителям. Важным приложением к соглашению было бы внесение рекомендации применять процедуру собеседования только в тех случаях, когда необходимо уточнение предоставленной информации или существует определенное мотивированное подозрение относительно заявителя. Учитывая большие дистанции между заявителем и консульством, можно было бы пользоваться телефонной связью, не приглашая заявителя в консульское учреждение.

Чтобы разгрузить очереди под консульскими учреждениями и уменьшить нагрузки на самих консульских служащих, необходимо шире использовать многоразовые визы одно- и пятилетнего периода действия. Согласно ОКИ, долгосрочные визы могут выдаваться гражданам, которые «смогут предоставить необходимые гарантии», и гражданам, относительно которых проявляют заинтересованность зарубежные партнеры. В Соглашении об упрощении визового режима речь идет о возможности получения вышеупомянутыми категориями граждан многоразовых виз — сроком действия от одного до пяти лет, с правом пребывания до 90 дней на протяжении полугода.

Парафирование Соглашения об упрощении визового режима ЕС и Украиной является, безусловно, положительным сдвигом во взаимоотношениях двух сторон и важной попыткой преодолеть жесткий барьер на пути общения значительной части граждан. Однако в визовом поле остается еще много проблем, которые нужно решать, помня о гражданах, не вошедших в определенные льготные категории.

Чтобы создать лучшие условия осуществления зарубежных путешествий для своих граждан, правительству Украины необходимо последовательно проводить «домашнюю работу», помня, что только приближение в сфере экономики, права, безопасности и культуры к стандартам Европейского Союза может приблизить зафиксированную в соглашении долгосрочную цель — полную отмену виз для граждан Украины.