Реформаторские итоги 2016-го: когда ждать "точку невозврата"?

Уходящий год был перенасыщен политическими событиями. Приняты сотни реформаторских законов, становятся ощутимыми результаты реформ, начатых в предыдущие годы. Масштаб их действия поражает, однако результаты местами вызывают противоречивые чувства.

Решительные шаги вперед, проблемы роста молодой демократии, убийственное промедление с принципиальными решениями - тесно переплетены. "Точка невозврата" для страны, как всегда, маячит на горизонте и, возможно, наконец-то будет пройдена в следующем году. Такая овеянная мечтой необратимость реформ: приблизились ли мы к ней в 2016-м?

Шаги вперед

Национальное антикоррупционное бюро Украины и Специализированная антикоррупционная прокуратура наконец-то полноценно работают. Хотя для создания полной цепочки эффективной борьбы с высокопоставленной коррупцией до сих пор не хватает антикоррупционного суда, по результатам работы НАБУ и САП в госбюджет уже возвращено свыше 100 млн грн. Между тем детективы НАБУ в ходе собственных расследований ограничены в проведении операций под прикрытием: закон заставляет их пользоваться услугами политически зависимой Службы безопасности Украины для прослушивания своих "клиентов". Это увеличивает риск утечки конфиденциальной информации о планах и ходе расследований, существенным образом влияет на качество и эффективность их работы. Летние конфликты между ГПУ и НАБУ показали: власти очень не нравится независимость антикоррупционных органов. Именно поэтому, проводя обыски и допросы по причине якобы незаконного прослушивания, ГПУ пыталась очернить новообразованные учреждения. К сожалению, Рада так и не смогла предоставить НАБУ право на самостоятельное прослушивание в этом году. Вместе с законом об антикоррупционном суде - это главные антикоррупционные задачи парламента на начало 2017-го.

Электронное декларирование - политический триллер года. Срыв сроков запуска системы е-декларирования, который произошел из-за отказа в сертификации со стороны службы Госспецсвязи и откровенно вялой позиции Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции, вызвал негодование не только активистов, но и государств G7. Итог утешительный: Украина таки ввела электронную систему декларирования активов, доходов и затрат публичных служащих, и уже свыше 103 тыс. чиновников задекларировали свои активы. Среди них - президент, министры, губернаторы, мэры, судьи и прокуроры и даже руководители крупных госпредприятий. Украинцы были шокированы объемами денежной наличности "под матрасом" и чиновничьих богатств вообще и ждут выявления фактов незаконного обогащения, расследования и привлечения к ответственности. Впрочем, НАПК не только само не торопится проверять е-декларации, но и довольно свободно толкует законодательство, не давая НАБУ к ним полного доступа. Уже с 1 января начинается вторая волна электронного декларирования, и в ней должны принять участие в десять раз больше лиц. Хлопот у НАПК много, поэтому продолжение проволочек с решениями и слабость в работе могут привести к очередной серии триллера.

Все государственные закупки перешли с "бумаги" в систему электронных закупок Prozorro. Это позволяет экономить миллиарды государственного бюджета и не пускать их в "карманы" на откатах. Потенциальная экономия средств налогоплательщиков за время работы системы уже превышает 6 млрд грн! Ничто так ярко не свидетельствует о действенности системы электронных закупок, как страх чиновников перед ней. Некоторые города попытались отказаться от Prozorro на допороговых закупках (менее 200 тыс. грн), а в октябре функционирование системы даже обжаловали в суде. Для "взяткоменов", как называют в Prozorro коррумпированных чиновников, старые бумажные коррумпированные тендеры - более понятны, удобны и выгодны. Впрочем, пока онлайн-система побеждает взяткоменов.

20% децентрализации уже позади: в 2016-м зарегистрированы 209 объединенных громад. Вместе с созданными в 2015 г. это составляет 368 громад, или пятую часть от прогнозируемого количества. Уровень ожидания людьми реформы ярко демонстрирует явка на декабрьских выборах в объединенных громадах, которая в отдельных областях превысила уровень явки на парламентских выборах. Это и не удивительно, ведь бюджеты объединенных громад возрастают в три-шесть раз. В громадах остаются 60% налога с дохода физических лиц, плата за землю, единый налог, акцизный налог и местные налоги и сборы, кроме этого им доступны средства Государственного фонда регионального развития. Все это вдыхает жизнь в сельские местности, оживляет бизнес и активность людей. Депутаты Верховной Рады, при этом, живут в собственном мире - защищают абстрактное "село", вместо того чтобы помочь объединиться тем, кто хочет. Законопроект, разрешающий присоединение сел к уже объединенным громадам, никак не наберет своего большинства в парламентском зале. А разрешение объединяться селам из разных районов Рада вообще провалила: при этом не голосовала даже значительная часть президентской фракции, которая позиционирует себя лидером реформы. Если народные депутаты перестанут вставлять палки в колеса и примут децентрализационный пакет сразу после каникул, в следующем году объединение громад удастся практически полностью завершить.

После принятых изменений в Конституцию в части правосудия полноценно стартовала судебная реформа. Очищение начинают с Верховного суда - в сущности, его создают "с нуля", на конкурсных началах, и это едва ли не мировой прецедент! Всего в новом Верховном суде будет около 200 судей, а конкурсы открыты на первые 120 должностей, на которые могут претендовать и люди вне судейской системы: адвокаты и ученые. Сейчас на одно место претендуют по пять кандидатов. Между тем общественность получила более широкие возможности участия в решении судейской судьбы через Общественный совет добропорядочности. Если все получится, то уже в следующем году граждане могут рассчитывать на честные и справедливые решения по меньшей мере в кассационной инстанции.

Продолжается оздоровление банковской системы. От Революции достоинства до конца 2016 г. Национальный банк Украины вывел с рынка около 80 неплатежеспособных банков. Год завершается национализацией Приватбанка с "дырой" почти в 150 млрд грн - малоприятный для налогоплательщиков, но наиболее безопасный из всех возможных сценариев, которые могли развернуться вокруг этой, в сущности, финансовой пирамиды. Вызовами являются защита от политических вмешательств в управление банком, возвращение как минимум части средств от связанного с предыдущим собственником бизнеса, а также незамедлительная приватизация банка. Процесс оздоровления банковской системы мучительный, но в результате граждане будут более защищены от банкиров-аферистов.

Навстречу предпринимательству. Пакет законов по реформе государственного контроля, принятый Радой в начале ноября, превратит органы государственного надзора с карательных в сервисные и дружественные к бизнесу, в частности путем внедрения презумпции невиновности бизнеса и создания публичной базы проверок. Существенные барьеры при экспорте услуг сняло принятие т.н. "закона о фрилансе", которого ждал малый и средний бизнес, работающий с иностранными компаниями. Теперь банки не будут требовать перевода документов с английского на украинской, а счет (инвойс) считается первичным документом, причем может быть подписан электронной подписью. Новые правила затронут немалый рынок: по данным Госстата, только в 2014 г. украинский бизнес экспортировал услуг на сумму почти 11,5 млрд долл., и ежегодно эта сумма возрастает. Наряду с этим, с 1 октября продолжается правительственный эксперимент по отмене регулирования цен на пищевые продукты. Как и ожидалось, без регулирования цены не возросли, потому эксперимент, очевидно, будет продолжаться. Кроме того, в ноябре Кабмин отметился днем дерегуляции: кроме прекращения действия ряда постановлений советского периода, отменили минимальную цену на нотариальные услуги, снизили ставку аренды госсобственности для мобильных операторов, и не только. Ожидаем, что уже в 2017 г. эти изменения скажутся на позиции Украины в рейтинге Doing Business.

Среди других позитивов года также можно отметить установление рыночных цен на газ для потребителей, что закрыло коррупционную дыру в свыше 100 млрд грн ежегодно, раскрытие реальных собственников телеканалов и радиостанций, первые выплаты в рамках государственного финансирования партий, формирование независимых наблюдательных советов на государственных предприятиях, фактическое завершение декоммунизации, создание Нацагентства по вопросам возвращения и управления активами, полученными от коррупционных преступлений.

Эти шаги свидетельствуют: страна реформируется неслыханными темпами. В каждой из этих реформ сформировались команды энтузиастов-реформаторов, а внимание общественности и международного сообщества не позволяет потерять темп. "Только ошибка нуждается в поддержке правительства. Истина отстаивает себя сама", - это выражение принадлежит отцу-основателю США Томасу Джефферсону, тем не менее, спустя два столетия оно актуально в Украине. Практически каждая успешная реформа сталкивается с попытками отката, дискредитации или равнодушной бездеятельностью со стороны политического истеблишмента. Лучшее, что могут сделать политики, - не мешать вмешательствами и оперативно реагировать на потребности.

Проблемы роста

Государственная служба реформируется, хотя и со скрипом. С 1 мая 2016 г. поступить на государственную службу можно только по результатам конкурсного отбора, а политические должности четко отделены от должностей государственной службы. В министерствах назначены первые государственные секретари, которых отбирает Комиссия по вопросам высшего корпуса государственной службы. Впрочем, общественность высказывала недовольство некоторыми назначениями, а народные депутаты уже успели объявить о "провале" конкурсов, в которых побеждают недобропорядочные профессионалы. Это должно подтолкнуть правительство к пересмотру конкурсных процедур, добавив к ним пристальное исследование добропорядочности кандидатов.

НКРЭКУ узаконили с компромиссом. Хотя закон об энергетическом и тарифном регуляторе принят, процедура формирования конкурсной комиссии, которая будет избирать членов регулятора, приведет к возможности существенного влияния президента на отбор. И все же закон является шагом вперед, поскольку устанавливает гарантии прозрачности и подотчетности НКРЭКУ. Теперь, когда юридический статус комиссии определен, важно обеспечить максимальную ее прозрачность, подотчетность обществу и равноудаленность от политики и бизнеса, ведь создание независимого регулятора - это ключевая предпосылка успеха всей энергетической реформы.

Общественное вещание создадут, но недофинансируют. Весь 2016 г. продолжалось слияние и поглощение государственных вещателей - подготовка к корпоратизации и создание Публичного акционерного общества Национальная общественная телерадиокомпания Украины, которое будет находиться в собственности государства, но будет управляться обществом и служить общественным интересам. В новый год общественное вещание войдет со сформированным наблюдательным советом, проведенной оценкой имущества и определенным уставным капиталом, утвержденным уставом и отдельной строкой в государственном бюджете, в которую, вопреки обещаниям, записали на 300 млн грн меньше, чем того требует законодательство. Без этих средств нечего надеяться на быструю смену картинки UA: Первого или региональных вещателей, ведь остатка хватит на минимальные зарплаты и коммунальные услуги. Таким образом, создание юридического лица в январе - всего лишь полшага в направлении реформы, а правительству и парламенту нужно немедленно искать возможности увеличения финансирования.

Полиция через полтора года после появления на улицах Киева первых патрульных начала терять доверие граждан, - об этом свидетельствуют опросы общественного мнения. Безусловно, на доверии населения сказался ряд громких скандалов и отставка руководителя Нацполиции Хатии Деканоидзе. Кто займет ее место, будет определять лично министр внутренних дел Арсений Аваков, ведь в разработанном МВД законе о Национальной полиции конкурсная процедура не предусмотрена. Аваков, демонстрируя определенную прозрачность, все же объявил "консультативный конкурс". Впрочем, Верховной Раде следует как можно скорее исправить законодательную ошибку - внести изменения в закон о Национальной полиции, сделав процедуру отбора будущих ее руководителей независимой от политиков-министров.

Полушаги в реформах порождают ощущение неоправданных ожиданий в обществе. Обнадеживающая обвертка изменений, за которой прорезаются клыки старого режима, в конце концов, может похоронить любой политический капитал. Общественные настроения относительно государственной службы и полиции являются маячками, игнорирование которых - взрывоопасно. Но все это еще можно исправить, пока доверие к реформам не утрачено.

Убийственное промедление

Продление моратория на продажу сельскохозяйственных земель до конца 2017 г. стало, в сущности, прямым ограничением конституционных прав 7 млн землевладельцев и в дальнейшем будет сдерживать развитие деловой активности в сельской местности. Вследствие продления моратория земля сельскохозяйственного назначения будет оставаться низколиквидным активом, а это, в свою очередь, будет ограничивать доступ к кредитам и предопределять низкие арендные ставки. Между тем, по расчетам, экономический эффект от открытия рынка земли составит до 100 млрд долл. до 2025 г.

Избирательная реформа так и не началась. Новый закон о парламентских выборах по открытым спискам остается одним из наиболее громких невыполненных обещаний новой власти. Пока, кроме единичных заявлений политиков, реальной политической воли принять такой закон нет. Кроме того, Рада и президент так и не смогли договориться об обновлении состава ЦИК - тогда как полномочия большинства членов ЦИК закончились еще два года назад, а председателю комиссии Михаилу Охендовскому НАБУ объявило подозрение, и теперь он фигурирует в уголовном производстве относительно "черной кассы" Партии регионов.

Принятие экологического пакета законов об оценке влияния на окружающую среду и стратегическую экологическую оценку стало бы первым системным шагом к экологическим стандартам Европы. Если бы не вето президента. Главные фигуранты этой истории - свиноводы, убедившие гаранта наложить вето. Предполагалось, что теперь, как и любое крупное предприятие, новые свинофермы на 900 и больше свиноматок будут проходить публичную оценку экологических рисков от деятельности и будут обязаны оборудовать систему защиты окружающей среды от вредного влияния. Со свиноводами и другие вредные предприятия остаются без публичных и прозрачных правил оценки влияния на окружающую среду.

Реформа прокуратуры остается сплошным темным пятном. На фоне провала переаттестации прокуроров, внедренные генпрокурором Юрием Луценко декларации добропорядочности стали самыми настоящими "филькиными грамотами". Ведь даже после скандала из ГПУ не был уволен один из самых одиозных прокуроров - Дмитрий Сус, оформивший свою Audi Q7 на 85-летнюю бабушку. Именно департамент Суса, который еще называют "департаментом Кононенко-Грановского", расследовал "дела" Сакварелидзе и Касько, что в результате заставило их уйти из прокуратуры. Впрочем, этим департамент Суса не ограничился и принялся за НАБУ и САП. Летняя война между НАБУ и ГПУ содержала даже эпизод пыток двух оперативников НАБУ в подвалах прокуратуры. Риторическим остается вопрос: в самом ли деле власть думает, что имеет шанс дискредитировать новообразованные НАБУ и САП руками политически зависимых ГПУ или СБУ?

Создание Государственного бюро расследований, которое должно забрать у прокуратуры все следственные полномочия, рискует стать очередным разочарованием. Органу, который должен был начать работать еще весной, до сих пор ищут руководителя. Вопреки отсутствию в конкурсной комиссии представителей общественности, что уже подрывает доверие к конкурсу, двое членов комиссии - Иван Стойко и Владислав Бухарев - так и не смогли подтвердить получение высшего юридического образования, что, согласно законодательству, является необходимым условием участия в работе комиссии. Почти весь состав комиссии контролируют Блок Порошенко и Народный фронт. Скорее всего, при таких раскладах возглавит ГБР человек президента, чтобы не нарушить баланс между сферами политических влияний. Учитывая важность реформы и угрозу превращения ГБР в нового политически зависимого монстра, кандидаты на должность директора ведомства должны обжаловать результаты конкурса и добиться его перезапуска.

prohor08 / Depositphotos

Точка невозврата

"Наказанием за гражданскую пассивность является власть злодеев", - эту платоновскую мудрость украинцы только начинают осознавать на собственном опыте. Люди, которые создали ОСМД или пожили в объединенной громаде, уже не захотят существовать "как раньше". Им не все равно, как и куда тратятся средства громады. Приходит ответственность за общее благосостояние, а с ней - неравнодушие к делам государственным. Не законодательные решения, а превращение рабов в хозяев является точкой невозврата. И она близко...