Реформа градостроительства: ответ на критику Ассоциации городов Украины

От редакции: С момента регистрации законопроекта №5655 о градостроительной реформе летом 2021 года ZN.UA стало площадкой для его обсуждения основными стейкхолдерами отрасли. Начиная от его авторов и заканчивая представителями профессиональных и общественных институций.  

Предложенная властью реформа оказалась настолько значимой и чувствительной для общества, что вызвала острые дискуссии, которые не утихают уже вторую неделю. Петиция к президенту буквально за несколько часов после голосования ВРУ набрала необходимые 25 тысяч голосов граждан, дав повод главе державы обратить пристальное внимание на происходящее в градостроительной сфере. Президент закон еще не подписал. В то время как сторонники и оппоненты реформы продолжают искать аргументы, чтобы еще более детально обозначить свои позиции. Что в принципе и свойственно демократическим государствам.

Так как основная дискуссия сегодня развернулась между авторами законопроекта, которых поддерживает профильное министерство, и органами местного самоуправления (а местные рады активно принимают обращения к президенту с требованием ветировать закон), с просьбой о публикации к ZN.UA обратилась глава партии «Слуга народа» и профильного парламентского комитета, автор законопроекта № 5655 — Елена Шуляк. Редакция публикует ее позицию.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Более 20 местных рад проголосовали за обращение к Зеленскому по ветированию закона №5655

Города Украины годами страдают от неэффективной системы градостроительного контроля: незаконные строительства, которые невозможно снести, обманутые инвесторы в недвижимость, отсутствие комфортной жилищной инфраструктуры и немало других последствий. Стране давно необходима была реформа градостроительства, которая бы базировалась на других ценностях и привнесла новые принципы взаимодействия для развития городов. Именно для этого был разработан законопроект №5655.

Главные бенефициары нового закона — это, конечно же, громады. В поддержку законопроекта выступила Всеукраинская ассоциация громад, насчитывающая свыше 800 громад по всей Украине. Но ряд мэров крупных городов выступили против.

В своем обращении к президенту Украины по поводу ветирования закона (его подписали немногие, всего 39 мэров со всей Украины) Ассоциация городов Украины перечисляет восемь ключевых претензий к документу. Иногда это обобщенные позиции, которые могут свидетельствовать о непонимании самих основ реформы. Иногда — отдельные детали или исключения в нормах, подаваемые вне контекста или безальтернативные. Предлагаю квалифицированно разобрать каждое из таких утверждений.

1. Уничтожение идеи внедрения электронной системы регулирования градостроительства: отсутствует ответственность регистраторов за невыполнение или нарушение закона, прав субъектов

Ответственность регистраторов за невыполнение или нарушение закона предусмотрена общими нормами законодательства и не требует отдельного урегулирования в сфере градостроительства. Так, статья 166-27 Кодекса Украины об административных правонарушениях предусматривает ответственность в виде штрафов за нарушение законодательства в сфере предоставления административных услуг. А ряд статей Уголовного кодекса Украины предполагает ответственность за коррупционные правонарушения и правонарушения, связанные с подделкой документов.

В рамках реформы предусмотрено усиление ответственности всех участников градостроительства, в частности и регистраторов. Был в первом чтении принят законопроект №5877 о внесении изменений в КУоАП и УКУ для усиления ответственности в сфере градостроительной деятельности. В частности, речь идет об усилении ответственности за внесение в государственные реестры заведомо недостоверных данных.

2. Стимулирование самовольного строительства: вводится обязанность возмещения его стоимости органом местного самоуправления в случае принятия судом решения о незаконности строительства

На самом деле новый закон разработан для минимизации самой возможности для появления самовольных строительств. Речь идет о прозрачности всего строительного процесса благодаря электронной системе, предоставлении статуса заказчика строительства владельцу земельного участка вместо застройщика, мониторинге застройки громад органами местного самоуправления (ОМС) для выявления самовольных объектов и возможности их демонтажа только по решению ОМС (без решения суда). И, конечно, усиление санкций — за самовольный захват земельных участков предусмотрена уголовная ответственность.

Согласно законопроекту №5655 объект самовольного строительства может быть принудительно демонтирован без какой-либо компенсации застройщику и, наоборот, за счет застройщика. Но Ассоциация городов Украины сделала акцент на самой возможности предоставления компенсации за объект самовольного строительства, несмотря на то, что речь идет о конкретных случаях, возможных при определенных обстоятельствах. Во-первых, суд должен установить возможность существования здания: что не нарушены права третьих лиц, нет рисков возникновения аварийной ситуации, у земельного участка соответствующее назначение и т.п. Во-вторых, владелец земельного участка должен не возражать против существования здания, и тогда суд может признать его владельцем самовольно возведенного объекта.

Соответственно, все происходит исключительно на усмотрение владельца земельного участка (в этом случае владелец — непосредственно громада). Если он хочет оставить здание (например, для социальных нужд громады), то лицо, осуществившее самовольное строительство, имеет право на получение компенсации. Если же владелец земельного участка не соглашается с таким подходом, он требует принудительного снесения объекта самовольного строительства за счет застройщика. Указанный подход не является новеллой, ведь аналогичная норма есть и в действующей редакции статьи 376 Гражданского кодекса Украины.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Украинцы призывают Зеленского ветировать закон 5655 – петиция за сутки собрала 25 тысяч подписей

3. Легализация незаконного строительства, осуществленного до вступления закона в силу

Это очередное утверждение, не соответствующее действительности. Объекты, построенные без получения права на выполнение строительных работ, могут приниматься в эксплуатацию, только если они соответствуют критериям для объектов, которые могут сооружаться на основании строительного паспорта. Речь идет о конкретных определенных законом случаях, и это не является законодательной новеллой, ведь аналогичная нормабыла и в старом законе.

Еще один тип объектов, которые возводились без получения права на выполнение строительных работ и могут приниматься в эксплуатацию, — это объекты сельскохозяйственного назначения также с определенными критериями. Они должны соответствовать критериям объектов с незначительным классом последствий (СС1). Такая норма обусловлена необходимостью обеспечить продовольственную безопасность, в частности в условиях военного положения.

Никаких других исключений новый закон не предусматривает.

4. Передача субъектам хозяйствования (созданным застройщиками) исключительно государственной функции контроля и надзора за субъектами хозяйствования (застройщиками): бизнес будет контролировать другой бизнес

Это некорректная трактовка самой сути реформы, состоящей в демонополизации функций контроля для снижения коррупционных рисков. Заказчик строительства выбирает орган контроля из двух альтернатив — ОМС или частный контроль. Вместе с тем функция контроля остается у ОМС, тогда как частный контроль не заменяет государственный, а существует параллельно. Сложные инфраструктурные объекты со значительным классом последствий (мосты, метро, путепроводы), объекты, заказчиками которых являются государственные органы, ОМС, или объекты культурного наследия национального значения остаются в сфере контроля исключительно государства (Государственной инспекции архитектуры и градостроительства, ГИАГ).

В течение многих лет государственные чиновники злоупотребляли своими правами в сфере градостроительного контроля, а эффективных механизмов предотвращения этого не было. Внедрение рыночного института «частного контроля» позволяет предусмотреть намного более серьезные предохранители, ключевой из которых — расширенная ответственность за результаты работы собственным имуществом. Ведь лица по градостроительному контролю создаются только в форме полного общества, общества с дополнительной ответственностью или коммандитного общества. Также запрещается наличие общих бенефициарных собственников у такого контролера и лиц, которых он контролирует, обязательным является страхование ответственности, вводится система государственного градостроительного надзора за их деятельностью и т.п. Новым законом предполагаются значительные штрафы, также будет существенно усилена уголовная ответственность согласно законопроекту №5877.

5. Ограничение возможностей органов местного самоуправления в части надзора и контроля: внедрение мониторинга, запрещающего доступ на объекты, фиксацию нарушений и приостановление незаконного строительства

У ОМС и раньше не было полномочий по осуществлению надзора, ведь сейчас это функция Государственной инспекции архитектуры и градостроительства. Согласно новому закону она переходит к Министерству развития громад, территорий и инфраструктуры, ведь ГИАГ не может быть одновременно органом контроля и надзора — это конфликт интересов. Органы местного самоуправления получат новые полномочия. В частности, они могут осуществлять градостроительный контроль, если заказчик строительства выбрал их в качестве контролера. Они осуществляют градостроительный контроль всегда за объектами самовольного строительства — в случае невыполнения предписаний органа градостроительного контроля.

Важным нововведением является то, что постоянный мониторинг застройки в громадах становится обязанностью, а не возможностью для органов местного самоуправления. В этом контексте удивляет, что возмущение вызывают технические методы ведения мониторинга. Мониторинг застройки не должен дублировать градостроительный контроль, ведь это две разные функции, и их выполнение одним субъектом было бы конфликтом интересов. Предусмотренных законопроектом методов мониторинга более чем достаточно. Все документы и отчеты находятся в электронной системе, к которой ОМС будет иметь полный доступ. Также при проведении мониторинга обеспечивается фото- и видеофиксация, будут использоваться ортофотопланы и другие актуализированные картографические материалы.

Вместе с тем предусмотрено, что в случае выявления в ходе мониторинга застройки признаков самовольного строительства орган мониторинга инициирует проверку, которая проводится соответствующим органом градостроительного контроля, а при необходимости — в рамках государственного градостроительного надзора.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Противодействие законопроекту 5655 ширится: 39 мэров сделали совместное заявление против так называемой градостроительной реформы

6. Монополизация допуска на рынок: право подписи документов у одного лица на город, остановка нелегального строительства через центральный уровень; создание нового органа (Градостроительной палаты) с широкими полномочиями, включающими вынесение вердиктов о правонарушениях в градостроительной сфере

Законопроект предлагает прозрачную и понятную процедуру допуска на рынок. Это будет осуществляться через электронное управление вместо предоставления разрешений в «ручном» режиме. Право на начало строительных работ можно будет получить при наличии всех необходимых документов в реестрах и кадастрах. «Монополизация допуска на рынок» возможна сейчас, а реформа, наоборот, позволит начинать строительство только при наличии законных оснований.

Что касается права подписи документов — это технический вопрос, который должен быть урегулирован не на уровне закона, а на уровне подзаконного акта. Например, в Порядке ведения Единой государственной электронной системы в сфере строительства, утвержденном постановлением КМУ №681 от 23 июня 2021 года.

Нормы о передаче полномочий по «остановке нелегального строительства на центральный уровень» в новом законе отсутствуют. А у новообразованной Градостроительной палаты не будет «широких полномочий», ведь она будет только совещательно-консультативным органом при Мининфраструктуры, и все решения палаты будут утверждаться министром.

7. Лишение общественности прав инициировать обязательные проверки строительства в случае выявления ими нарушений, а следовательно, увеличение количества конфликтов между общественностью и застройщиками

Это не так, общественность не только будет иметь возможность инициировать обязательные проверки объектов, но и получит для этого новые инструменты. Физические и юридические лица смогут подавать сообщение о нарушении в ОМС, в частности с помощью электронной системы. Орган местного самоуправления обязан отреагировать на жалобу, ведь в законопроекте четко прописано, что проведение мониторинга таких объектов — одна из его ключевых функций. Отчет по результатам мониторинга вносится должностным лицом ОМС в электронную систему. И если в нем содержится информация о существующих признаках самовольного строительства, то такой отчет автоматически пересылается системой соответствующему органу для реагирования.

В случае если это объект, по которому не получено право на строительство, сообщение для принятия мер будет отослано в правоохранительные органы, органы охраны культурного наследия (если речь идет о памятнике), органы градостроительного контроля. В случае если право на выполнение работ есть, сообщение присылается всем привлеченным в процессе строительства лицам, осуществляющим авторский надзор, технадзор, органу градостроительного контроля, инженеру-консультанту, органу государственного градостроительного надзора и т.п.

Появляется возможность подать заявление об осуществлении государственного градостроительного надзора. Такое заявление должно содержать фактические данные о нарушениях, допущенных субъектами градостроительства, и может быть подано любым физическим и юридическим лицом. Также электронная система будет содержать цифровые карты и другую публичную информацию, в частности об объектах самовольного строительства. Поэтому отслеживать застройку в своей громаде станет намного проще и удобнее.

8. Нарушение минимум пяти положений Конституции Украины и создание ряда разногласий с Гражданским кодексом Украины

Последний пункт в обращении не содержит информацию, на какие именно статьи Конституции ссылаются мэры-подписанты. Документ не противоречит положениям Конституции или Гражданского кодекса.

Законопроект №5655 является комплексным и сложным. Необоснованная критика создает много информационного шума, мифов и дискуссий вокруг него. Это мешает обратить внимание на главное — содержание и значение реформы градостроительства для восстановления и развития страны.

Наша команда вместе с Министерством развития громад, территорий и инфраструктуры и Министерством цифровой трансформации работает над донесением настоящего содержания реформы и законопроекта №5655. Недавно заработал ресурс http://pro5655.org.ua, на котором можно ознакомиться как с самим документом, так и с его разъяснениями в более доступных форматах. Мы держим постоянную связь с представителями профессиональной среды и антикоррупционными организациями для продолжения открытого диалога и привлечения общественности к успешной реализации реформы градостроительства.

Больше материалов Елены Шуляк читайте по ссылке.