Новый проект изменений в Конституцию от президента. Какие могут быть мины на этот раз?

От редакции: Когда материал готовился к публикации, в распоряжении редакции появились документы — Сравнительная таблица к проекту Закона Украины «О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно децентрализации власти)» по состоянию на 31.10.2020 год, а также Протокол соглашений и расхождений, недавно согласованный по результатам публичного обсуждения этого проекта с ассоциациями местного самоуправления. Теперь в повестке дня — сверка законопроекта с протоколом и, как следствие, уточнение позиций, которые сегодня будут рассматриваться на заседании Конституционной комиссии. Основные положения этих документов совпадают с описанными автором в тексте.

В последнее время руководители государства выступают с заявлениями о необходимости скорейшего внесения изменений в Конституцию, которые закрепили бы реформу местного самоуправления и исполнительной власти на территориях. Таким образом, вскоре можно ожидать подачу нового проекта изменений в Основной Закон, вероятнее всего, снова президентом. Что Владимир Зеленский, собственно, анонсировал на форуме «Украина 30» во время заседания Рады развития громад и территорий.

Но президент уже дважды подавал проект в парламент и дважды отзывал его. И не только потому, что проект был плохой, но и из-за неблагоприятной политической конъюнктуры, когда политики выискивали в проекте угрозу целостности страны, которой на самом деле в нем не было. Просто потому, что уровень доверия к главе государства после попыток договориться с агрессором в начале каденции, у патриотической части общества был весьма невысок.

Сейчас острота поисков государственной «зрады» немного притупилась, однако это повышает придирчивость к каждой норме проекта изменений в Конституцию со стороны политиков и экспертной среды, которые руководствуются уже трезвым подходом, а не эмоциями. Тем более что специфика конституционного процесса заключается в том, что единожды поданный проект не может быть изменен в процессе рассмотрения его парламентом. Поэтому его нужно очень тщательно проанализировать и политикам, и заинтересованным сторонам, и экспертам, прежде чем он пройдет регистрацию в Верховной Раде. Причем должны быть даны ответы на все замечания и уточнения экспертов и ученых. Позиция политических сил должна быть четко публично артикулирована по каждой спорной норме. Как и позиция бенефициаров. И все это — до появления проекта в зале.

Нужно иметь в виду, что нормы Конституции пишутся «на вырост», с достаточно широким полем маневра для регулирования законодательными актами. То есть только самые необходимые, чтобы конструкции оставались постоянными на достаточно длительный период времени, пока вновь не возникнут обстоятельства, когда нормы Конституции мешают реорганизации страны, и не откроется окно возможностей.

Отдельно о конституционных полномочиях главы государства. Нужно воздержаться от расширения полномочий президента, ограничиваясь лишь теми, которые касаются его статуса как гаранта существования устойчивых государственных учреждений. Поскольку, как свидетельствует практика, все предыдущие президенты и так расширяли свои полномочия до неприличия, когда общество уже взрывалось, потому что государственные контрольные институты обычно были слабы для возвращения главы государства в конституционное поле. Вместе с тем следует отметить, что во всех случаях, когда какое-либо полномочие действительно требует его участия, в Конституции нужно прямо отмечать, что такое вмешательство осуществляется согласно закону. Иначе порядок такого участия придумает сам гарант, на которого нормы части второй статьи 19 не распространяются.

А теперь об ожидаемых изменениях в Конституцию в части территориальной организации власти. Анализ проектов 2019–2020 годов свидетельствует, что их разработчики ненамного отступали от проекта 2015 года, разработанного экспертной группой при Конституционной комиссии времен Порошенко—Гройсмана. Но тогда шла острая фаза конфликта с РФ, и некоторые угрозы воспринимались гипертрофировано. Да и времени для очистки Основного Закона от чрезмерной детализации не было. Конечно, нужно иметь в виду, что политикум уже привык к конструкциям и терминам шестилетней давности, и кардинальные их изменения будет воспринимать с опаской. Однако консервировать существующее состояние тоже недальновидно: за шесть лет Украина приблизилась к пониманию трансформации публичной власти, и некоторые устойчивые конструкции следует заменить более гибкими.

Какие позиции являются принципиальными.

Во-первых, фиксируется трехуровневая система админтерустройства, основанного на понимании оптимальной организации органов самоуправления и исполнительной власти. В этом у политиков, экспертов и заинтересованных сторон нет разночтений. Как и в том, что каждый уровень самоуправления должен иметь свои исполнительные органы и государственная вертикаль должна быть отделена от самоуправления.

Во-вторых, хотя в способе назначения и увольнения префектов — президентом по представлению правительства — наблюдается консенсус, его статус толкуется по-разному. Офис главы государства требует двойного подчинения — как правительству, так и ему. Мотивируя тем, что президент назначает этих префектов. Однако глава государства назначает и судей, но это же не означает, что те должны быть ему подчинены. Участие президента в назначении представителей государства на территориях заключается в гарантировании их политической нейтральности и стойкости перед политическими турбуленциями. Но префекты — номенклатура правительства. Именно они отвечают за внедрении политики правительства на территории.

Что касается президента, то префекты должны находиться в системе обратной связи, то есть информировать его о реальном состоянии дел на территориях, периодически вытягивая главу государства из «теплой ванны», устроенной придворным окружением. Но для этого необходимо освободить их от прямой или косвенной зависимости от президента. И даже такое полномочие как отмена актов префекта, связанных с его надзорными функциями над законностью деятельности органов местного самоуправления, хотя и кажется естественным, но по сути оно бессмысленно: представление префекта в суд на незаконные решения органа местного самоуправления является законченным актом, и его невозможно отменить. На первый взгляд, вывод префекта из-под управления президента выглядит ослаблением главы государства, но на самом деле это только его усиливает, ведь создает определенность в функционировании префекта, а, следовательно, отвечать он будет лишь за реальную работу, не смешивая ее с политическими факторами.

В-третьих, в проекте от Зеленского образца 2020 года остается перечень областей, в отличие от проекта Порошенко. И это самое критичное. Характерно, что в предыдущем проекте в 2019 году этого перечня не было. А потом позиция местных феодалов, ревностно охраняющих свою территорию, очевидно, возобладала, и перечень восстановили. С этим можно было бы мириться, если бы не внешний фактор. Такой перечень определяет субъектность, что характерно для федеративных государств. То есть при неблагоприятных условиях эта субъектность может проявиться в требовании дополнительных квазигоосударственных полномочий, например в нормотворчестве, как это есть для АРК, или договорных отношений с правительством, как этого требовали некоторые областные рады в 2016 году. Да и угроза со стороны России никуда не делась.

Попытка легализовать «народные республики» в рамках областей будет иметь конституционные основания из-за наличия их названий в статье 133. Опять же, почему Путин терпит две недореспублики, вместо того, чтобы создать одну? Да и амбиции лидеров этих марионеточных образований идут дальше расширения территорий, определенных по Луганской и Донецкой областям, которые, учитывая нормы нынешней Конституции, являются отдельными субъектами. Конечно, можно понять опасения региональных элит, что открываются возможности для объединения областей, но этот вопрос другого плана. На сегодняшний день регионы довольно удачно скомпонованы, отвечают европейским стандартам, и нет потребности их изменять. Да и фиксация в Основном Законе названий областей не запрещает законотворцам менять конфигурацию этих областей или даже АРК.

В-четвертых, раздел, касающийся местного самоуправления. Можно только подретушировать его, оставляя авторитарную систему организации исполнительной ветвей в громадах. Однако уместно было бы зафиксировать основные гарантии местного самоуправления, взяв за основу положения Европейской хартии местного самоуправления, которые определяют основополагающие принципы без чрезмерной детализации. Это сложнее, но дальновиднее и будет свидетельствовать о понимании перспективы развития страны, а не консервацию нынешнего превалирования авторитарных тенденций в стране, ярким примером которой является норма, что глава громады не просто избирается территориальной громадой, но еще и председательствует на заседании органа, членом которого не является, — рады громады.

В-пятых, в предложенном варианте остаются эвфемизмы со статусом рад регионального и субрегионального уровней. Фраза об общих интересах территориальных громад по сути означает, что при распределении полномочий между уровнями самоуправляющихся органов законотворец прежде всего проверяет способность громад выполнять эти полномочия, что отвечает принципу субсидиарности. Но районные и областные рады не являются производными от рад громад, они имеют собственную компетенцию, определенную законом. Такая формулировка сняла бы манипуляции вокруг вопроса, нужны ли районные рады. Если законом определены полномочия, то да, если не определены, как теперь, то формирование таких рад представляется расточительством.

В-шестых, неоправданной для нашего динамичного времени представляется норма об установлении пятилетнего срока каденции для главы громады и местных рад. Для выполнения предвыборной программы, с учетом трехлетнего цикла планирования, хватило бы и трех лет, хотя в двух третях стран Евросоюза законодатели добавили еще один год для демонстрации достижений местной власти. По примеру США, где каденция даже президента ограничена четырьмя годами. Но никак не пять, поскольку это свидетельствовало бы о бетонировании власти, работе ее на самосохранение, а не на постоянное усовершенствование для реагирования на вызовы современности.

В-седьмых, слишком громоздкие условия прекращения полномочий органов местного самоуправления. Из проекта 2015 года перешла норма о том, что если орган местного самоуправления принял решение, «создающее угрозу нарушения государственного суверенитета или территориальной целостности, президент Украины, по представлению префекта, останавливает указом действие соответствующего акта с одновременным обращением в Конституционный Суд Украины, временно останавливает полномочия состава соответствующей рады громады, главы громады, уездной, областной рады громад и назначает временного государственного уполномоченного». Дальше включается Верховная Рада, которая досрочно прекращает полномочия такого органа, а уже после этого выборы организует Центральная избирательная комиссия. Такая громоздкая конструкция предполагает привлечь к процедуре два политических органа — парламент и главу государства, органы исполнительной власти и Конституционный Суд, который, по своей природе, не может рассматривать частные случаи нарушения закона. Риски непринятия решений политическими учреждениями очень высоки, да и статус, и миссия государственного уполномоченного не определены.

Но самое главное — необходимость роспуска рады или принудительной отставки главы не ограничивается исключительно этими случаями, манифестационными по сути. Их могут обусловливать и выход за рамки сферы компетенций ОМС, принятие акта, который принадлежит к исключительной компетенции государства, а также случаи бездеятельности, то есть непринятия решений, в отношении которых в законе прописаны прямые нормы в части сроков принятия, например утверждение бюджета. Досрочное прекращение рады в таком случае достаточно логично, поскольку депутатов избирали для решения насущных вопросов жизнедеятельности громады, района, региона, а не для удовлетворения ими своих частных потребностей. Поэтому вопрос досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления целесообразно отнести к регулированию законом, как в большинстве конституций европейских стран.

И, в конце концов, неизвестно, оставит ли президент в проекте норму о том, что громада является юридическим лицом. Очень спорный тезис, который, возможно, порадует как западных, так и восточных соседей, имеющих свои резоны приветствовать такое нововведение. Но точно не объединит политикум Украины.

Ради справедливости следует заметить, что в 2020 году власть проводила консультации с ассоциациями органов местного самоуправления (привлекая экспертную среду), которые организаторы поспешно назвали верхом инклюзивности. Однако в этих консультациях фактически доминировала позиция только руководителей громад, поскольку депутатский корпус рад громад к обсуждениям не был привлечен. Это и определило в конце концов консервирование интересов глав громад, для которых представительская ветвь власти, как кость в горле. Нужно также отметить самоустранение политиков непровластных фракций от участия в обсуждении, что, с одной стороны, дает им политический маневр держать «фигу в кармане», а с другой — лишило их возможности почувствовать вкус «конституционной кухни» выработки решений, что опять-таки ограничивает их потенциал для кристаллизации своей позиции, вместо того, чтобы быть флюгером политических веяний.

Конечно, президент, представляя проект изменений в Конституцию, будет подчеркивать, что, не принимая его, оппоненты проекта фактически выступают против такой вымечтанной и вообще успешной реформы.

Однако это будет выглядеть неискренне, если придется отвечать на вопрос о мотивах закладки в проект мин замедленного действия. Лучше их дезактивировать до подачи проекта в парламент. Потом будет неудобно.