НеРегиональная политика

На последнем заседании совета регионов Виктор Янукович в который раз подчеркнул, что региональная политика будет одной из приоритетных для власти. Но уже на следующий день тот же президент подписал указ, согласно которому Министерство по вопросам региональной политики, строительства и ЖКХ утратило как название, так и функции, касающиеся региональной политики. Таким образом превратившись по сути в бывший Госкомстрой.

На самом деле случайностей нет. Все отвечает советским традициям создания государства, когда реальные действия власти непременно прикрывались громким информационным отвлекающим сопровождением. Можно это рассматривать как победу Минэкономики в банальной междоусобице за контроль над финансовыми потоками субвенций в местные бюджеты. Но положение об этом министерстве еще не утверждено, и никто не даст гарантий, что региональное направление ему таки поручат.

Одно понятно - комплексной работы над формированием методологии учета пространственного измерения государственной политики в ближайшие годы не будет, - эта материя слишком сложна для политиков, привыкших к простым и отработанным технологиям. Особенно актуальным, когда страна втягивается в активную стадию предвыборной риторики.

Слово «децентрализация» высокопоставленные чиновники начали употреблять чаще. Похоже, они сообразили, что этот несуразный термин ласкает слух европейских наблюдателей. Хотя каждый вкладывает в него свой смысл. Европейцы понимают под «децентрализацией» передачу реальной власти, то есть полномочий в сфере общественных отношений, касающихся повседневной жизни граждан и четко отмежеванных от полномочий органов государственной власти, - органам местного самоуправления. С собственными исполнительными органами соответствующих местных советов. С финансами, объем которых регулируется решениями этих же органов самоуправления. С материальной базой, формирующей понятие «коммунальная собственность». С правом местного нормотворчества, которое четко ограничено специальными законами. С определенными и подробно выписанными процедурами контроля за органами самоуправления со стороны представителей государственной власти. И, наконец, с судебной защитой прав органов местного самоуправления.

Украинская власть обычно использует этот термин, когда навязывает органам самоуправления сугубо государственные функции, которые не интересны государственным чиновникам как социально уязвимые или не дающие возможности оседлать денежные потоки. За контроль над решением земельных вопросов перед большим «дерибаном» соревнуются Минюст и Госкомзем, хотя это естественная компетенция местного самоуправления. А вот сугубо государственные функции, такие как ведение реестра избирателей или выполнения государственных программ социальной защиты, спускаются органам местного самоуправления. И как правило, без адекватной денежной компенсации. Главное - чтобы за промахи государственной политики отвечал городской голова. Сам факт участившегося декларирования намерений реформировать местное самоуправление настораживает. В традициях советского лукавства усиленное внимание к какой-то сфере обычно заканчивается для нее печально.

Итак, краткий перечень «побед» государства над самоуправлением за последний год. В хронологической последовательности. Отныне регулирование тарифов на коммунальные услуги будет осуществляться в центре. То, что это нонсенс, уже начинает признавать и правительство. Ведь тарифы на тепло, вывоз мусора или содержание домов, в принципе, не могут быть одинаковыми, поскольку они разные по составляющим и себестоимости. Логично было бы ввести эффективную систему контроля за расчетом и установлением тарифов в соответствии с единой методологией (формулой) расчета, но это слишком прозрачно и хлопотно, - местные депутаты часто имеют свой интерес в этом якобы планово убыточном бизнесе.

Однако заслугу за ликвидацию самоуправления в Киеве нельзя приписать исключительно нынешней власти, - оно (самоуправление) было обречено сразу после принятия закона, наделявшего киевского городского голову практически неограниченными и неконтролируемыми полномочиями. Конечно, этот костюм власти шился под Омельченко, который не надеялся, что его примерит Черновецкий. Передача же реальной власти назначенному президентом председателю КГГА (что уже сделала команда Януковича, разделив полномочия мэра и главы администрации) может оказаться эффективным способом для нормализации состояния коммунального хозяйства. Однако в дальновидной перспективе созданная система управления городом - неустойчивая. Если уж устанавливать прямое президентское управление, что фактически и введено в Киеве, - то честнее было бы вообще ликвидировать институт городского головы, который пока не имеет никаких полномочий и выборы которого превратятся в фарс.

Но самым большим ударом по местному самоуправлению стало принятие Налогового кодекса. Ликвидирован рыночный сбор, который во многих городах составлял важную часть собственных доходов. Слабые перспективы остаются и для единого налога после ограничений в сфере его применения. Можно было бы ожидать, что хотя бы вилки ставок будут увеличены, однако законодатель побоялся это сделать. Проблемы местного самоуправления не приоритетны для правительства, чтобы заниматься интеллектуальными разработками в сфере местного налогообложения. Свидетельство этого - гротескный налог на недвижимость, из-под применения которого выводится более 95% недвижимости. Хотя определенный частный интерес во введении этого налога просматривается, - реестр недвижимости, на создание которого Минюст просит кругленькую сумму, как ожидается, передадут на администрирование кипрскому офшору, который исправно будет взимать роялти. Как это теперь наблюдается с реестром имущественных отягощений.

Очередным свидетельством дальнейшей централизации финансов стала ликвидация транспортного налога под предлогом замены его акцизом на топливо. Ведь сбор с владельцев транспортных средств шел в местные бюджеты, а акциз - в государственный. Правительство обещало выделить субвенцию, которая бы компенсировала потери, и выделило - 712 млн. грн. вместо 1,5 млрд. потерь от ликвидации транспортного сбора. И за этими средствами нужно идти с протянутой рукой в центр. Кое кому удается. Например, Симферополь выцарапал более 300 млн. грн. на ремонт улиц. Конечно, Крым - благодатное место для отдыха и собирания электорального урожая, но зачем власти так откровенно демонстрировать коррупционные наклонности?

Большие надежды возлагались на предоставление права органам местного самоуправления регулировать ставки с налога на землю. Это решило бы ряд проблем, и не только финансовых. Ведь смехотворно низкие ставки побуждают местную власть практически установить мораторий на продажу земли, имеющую коммерческую ценность. Значительно выгоднее сдавать ее в аренду. Об этом свидетельствует и статистика. Если в 2004 году треть поступлений в структуре платы за землю составляла арендная плата, а остальное - налог на землю, то в 2009-м показатели инверсно поменялись. Регулятивный эффект от изменений ставок налога на землю тоже много значит: привязка базы к рыночной стоимости земли побуждает местную власть осуществлять мероприятия по повышению ее потребительской стоимости - это зонирование, грамотное архитектурное планирование, детальная разработка правил застройки и тому подобное. И наконец, право местного совета регулировать ставки налога на землю позволило бы вырабатывать местную политику партий. Ведь сейчас разницы между партиями на местном уровне не заметно. Разве что в гуманитарных вопросах: например, применять государственный язык в работе властных структур или игнорировать Конституцию, как это делают в Одессе.

В борьбе с местным самоуправлением используется и периодическая «разведка боем» уязвимости его оборонительных позиций. То выплывет законопроект о передаче права распоряжаться всеми землями государственным администрациям. Этакое предупреждение местным депутатам - спешите, ребята, с «прихватизацией» земельки, поскольку скоро этой возможности не будет, а мы вас просеем на лояльность сквозь прокурорское сито. Кстати, пробный камень уже брошен.

В Крыму право распоряжаться землями за пределами населенных пунктов передано от райсоветов в Совет министров АРК: после снятия моратория на продажу земли ее перераспределение должно находиться под недремлющим «донецким оком» - к райсоветам в этом случае доверия нет.

Слухи об отмене перевыборов городского головы в случае выражения советом недоверия предыдущему и о передаче его полномочий секретарю совета находят свое подтверждение в реальных действиях: после объявления вотума недоверия городскому голове города Черновцы Верховная Рада Украины отказалась голосовать за проведение досрочных выборов головы и совета. Обязанности мэра будет выполнять секретарь совета. Проверят реакцию общины Черновцов - а там и всю страну поставят в неконституционную позу. Киев, в котором обострилось противостояние между командой Попова и Черновецкого, может оказаться первым в очереди.

А угрозу практически ликвидации системы планирования в застройке поселений через принятие сугубо лоббистского Закона «О градостроительстве» отвело только вето президента. Хотя и вступивший в силу вариант закона парализует деятельность местного самоуправления, поскольку не сопровождается переходным периодом его внедрения и финансовой поддержкой формирования планировочной документации. Слабость местного самоуправления, парализованного тотальной партизацией, ощущает не только правительство, но и другие государственные институты, стремящиеся «застолбить ничейную территорию». Например, Счетная палата, потерпевшая фиаско в борьбе за право контроля доходной части Государственного бюджета, в данный момент усиленно пытается контролировать местные бюджеты со всеми вытекающими из этого дивидендами - штатами, материальными благами, ужесточением статусности в иерархии власти.

В целом специфическая историческая среда формирования нынешней властной политической элиты дает мало оснований ожидать проведения настоящей реформы территориальной организации власти. Нормы организации общества ею рассматриваются через призму обеспечения собственных частных интересов. Конструкции балансов и противовесов воспринимаются как что-то ненужное, если не угрожающее, для ее (элиты) существования. Самоуправление в этом плане вообще воспринимается как недоразумение, которое только мешает концентрации власти. Ведь децентрализация власти предусматривает потерю монополии на власть со стороны государства. То есть властью придется делиться. А это чуждо самой природе нынешних власть имущих. В политической сфере курс взят на однопартийность. Система управления копирует схему времен КПСС как в центре, так и на местах.

Однако окончательная ликвидация местного самоуправления пока отложена. Центральной власти необходимы козлы отпущения, на которых можно было бы повесить ответственность за непопулярные, точнее, непрофессиональные действия этой власти. Например, осуществление оптимизации сети социальных учреждений. Главное - затянуть бюджетную петлю на шее местных властей, и она сама примет решение о закрытии школ, тонко уловив при этом космополитические тенденции руководства Минобразования.

Нынешней власти - в конце концов, как и большинству ее предшественников, - катастрофически не хватает профессионалов для проведения реформ. Конечно, их мало во всех странах. Однако не в советских традициях поручать руководство процессом каких-либо преобразований - то ли в экономике, в социальной сфере, то ли в управлении - «чужакам», а «свои», завязаны на тотальной поруке, на самопожертвование генетически не способны. Может, кто-то думает, что в партийных недрах были выпестованы профессиональные реформаторы, и вот теперь они выдадут результаты, сами оставаясь в тени, чтобы, случайно кто-то из недругов не причинил вреда драгоценным самородкам. Вынужден разочаровать: в публичной сфере невозможно отшлифовать идею, не вынося ее на всеобщее обсуждение. Налоговый кодекс - яркий пример примитивизма и низкого уровня квалификации его разработчиков. Нормы законопроектов, которые бы реально работали, необходимо отшлифовывать в открытых дискуссиях, постепенно расширяя круг сторонников и идентифицируя реальные интересы противников.

Власть потеряла время, необходимое для подготовки реформ. Поэтому они будут заменены их имитацией. Симптомы этого уже появляются. Административная реформа сводится к перетряхиванию аппарата. Создание системы управления региональным развитием по европейскому образцу, как декларировал президент, на самом деле превращается в «усовершенствование управления». Реформирование местного самоуправления тоже рекламируется, но без конкретных очертаний. В бюджетной сфере долгосрочное бюджетирование подменивают планированием, обещая до 2013 года наконец разработать его методику, которую, было бы желание, можно написать за неделю, переведя соответствующие документы с английского, французского или польского языков.

Единственное, о чем власть даже боится вспоминать - проведение территориальной реформы. И не только из-за «синдрома Безсмертного». Здесь имитация не сработает - любые теоретические разработки должны ложиться на конкретную территорию с конкретными картографическими материалами, пакетом нормативных актов и управленческих решений. А это противоречит природе украинского чиновника, которому нравится процесс, а не измеримый, четко идентифицированный ощутимый результат, однозначно демонстрирующий уровень его профессионализма. Между тем несовершенство пространственной организации власти особенно ярко проявилось уже в ходе попытки распространить так называемую административную реформу на территориальный уровень. Механистическое сокращение аппарата, требуемое администрацией президента, может обернуться полным коллапсом власти на районном уровне, особенно в небольших районах. Ведь попытка объединить выполнение определенных функций в одном подразделении наталкивается на нехватку сотрудников соответствующей квалификации, готовых работать за мизерную зарплату. Да и разработки очертаний госпитальных округов как основы организации реформированной системы здравоохранения, снова-таки, нуждаются в укрупнении районов и включении в них городов областного значения. И о школьных округах без создания общин как базового уровня самоуправления тоже говорить всерьез не стоит. Однако, учитывая политический календарь, в администрации президента решили отложить проведение территориальной реформы до 2015 года, а дальше - как в притче об осле, которого обещали научить говорить за десять лет.

Опыт показывает, что реальные реформы власть зачастую вынуждена проводить только под давлением внешних факторов. Однако в отношении реформы организации власти на территории - перспектива слабая. На внутренние влияния сейчас можно не обращать внимания: оппозиция деморализована, админресурс вышколен и закален в избирательных карательных операциях. Надежда на ассоциации местного самоуправления после сплошной партизации местных советов и городских голов органов самоуправления - эфемерная. МВФ - единственный реальный фактор, на который пока обращает внимание правительство, - мало интересует внутренняя организация административной системы в Украине. Совет Европы уже более чем полтора десятилетия констатирует несоответствие состояния самоуправления в Украине Европейской хартии местного самоуправления, которую Украина ратифицировала, как и большинство международных документов, в спешке и на основе неадекватного перевода. Европейский Союз Украину рассматривает только как рынок сбыта. Российское руководство вообще не заинтересовано во внедрении в Украине европейской системы самоуправления и управления территориями, поскольку это угрожает вывести ее из фарватера российской политики. Да и отечественные засвеченные политики мало интересуются вопросами, которые не обещают быстрого электорального успеха.

Поэтому единственное, что остается, - пропагандировать идеологию местного самоуправления силами неправительственных организаций, без оглядки на политическую перспективу и без амбиций быть признанным. Исповедуя девиз, который столетия назад вдохновлял Лесю Украинку, - Contra Spem Spero.