Мониторинг образа жизни декларантов. Не секретные рекомендации

«Чтоб ты жил на одну зарплату!» — так звучит одно из самых страшных проклятий на постсоветском пространстве. Но для государственных служащих эта фраза фактически должна быть жизненным кредо. Госслужащие не имеют права заниматься предпринимательской деятельностью и ограничены законом в получении посторонних доходов, а поэтому основным источником их существования обычно является заработная плата.

В то же время каждый из нас неединожды слышал истории о роскошном образе жизни госслужащих с должностным окладом в несколько минимальных зарплат. Для выявления и реагирования на такие ситуации в шести странах мира (Египет, Кения, Монголия, Нигерия,Руанда, Румыния) ввели специальную процедуру мониторинга образа жизни должностных лиц. Недавно к перечню этих государств присоединилась и Украина. В этой статье мы расскажем, как возник мониторинг образа жизни в нашем государстве, рассмотрим его суть и поразмышляем над перспективами.

В чем вопрос?

Понятие «мониторинг образа жизни» впервые появилось в украинском законодательстве в 2014 году после принятия Закона «О предотвращении коррупции». Функции по проведению такого мониторинга были возложены на Национальное агентство по вопросам предотвращения коррупции (НАПК). Но в течение шести лет по ряду причин этот мониторинг не осуществлялся. Только в июле 2020-го НАПК объявило о запуске процедуры мониторинга образа жизни. Через несколько месяцев Национальное агентство отчиталось о первых успехах, — по результатам мониторинга были начаты семь полных проверок деклараций.

Механизму мониторинга образа жизни суждено было проработать всего несколько месяцев. Уже 27 октября 2020 года Конституционный суд вынес противоречивое решение о неконституционности отдельных норм антикоррупционного законодательства, в том числе статьи о мониторинге образа жизни. Соответствующие нормы о мониторинге образа жизни вернули в Закон «О предотвращении коррупции» только 30 декабря 2020 года. После этого НАПК постепенно стало восстанавливать мероприятия по мониторингу образа жизни. В частности за последние несколько месяцев НАПК начало несколько десятков полных проверок деклараций по результатам мониторинга чиновников и депутатов.

Кабинетные исследования или полевая работа?

Ни Верховная Рада, ни НАПК, ни антикоррупционные активисты с самого начала не имели четкого понимани, что представляет собой мониторинг образа жизни. Сначала думали, что такой мониторинг предусматривает работу «в поле» — от выездных проверок до круглосуточного слежения, в лучших традициях Джеймса Бонда. Но от этой идеи быстро отказались, ведь закон никогда не наделял НАПК полномочиями на осуществление негласных следственно-розыскных действий. Сегодня Национальное агентство и другие стейкхолдеры пришли к консенсусу, что мониторинг образа жизни предусматривает именно кабинетную проверку на основе данных декларации, результатов журналистских расследований, анализа открытых источников информации и сообщений изобличителей.

unsplash/homajob

Согласно закону, такой кабинетный мониторинг образа жизни состоит в соотнесении уровня жизни декларанта с имеющимися у него и его семьи имуществом и доходами. Проще говоря, мониторинг должен выявлять ситуации, когда госслужащий с годовым доходом 200 тыс. грн и незначительными сбережениями ежегодно отдыхает в Куршевеле, ездит на люксовом авто и коллекционирует брендовые часы. Как отмечает НАПК на своем официальном вебсайте, во время мониторинга в частности проверяются факты:

• пользование объектами, не указанными в е-декларации (автомобили, дома и т.п.);
• получение чиновником подарков;
• приобретение объектов, стоимость которых превышает задекларированные активы.

При выявлении несоответствия между задекларированным и реальным образом жизни НАПК может начать полную проверку декларации лица. В рамках такой проверки будет определена достоверность задекларированных активов и законность их приобретения.

Нормативная (не)урегулированность

Закон «О предотвращении коррупции» дает лишь общее определение понятия «мониторинг образа жизни» и не устанавливает процедуру его проведения. Порядок осуществления мониторинга, согласно Закону, должно устанавливать именно НАПК.

В 2017 году НАПК утвердило проект Порядка осуществления мониторинга образа жизни и представило его на регистрацию в Министерство юстиции. Но Минюст из-за ряда замечаний отказался регистрировать Порядок как нормативно-правовой акт, поэтому он так и не вступил в силу. Текст проекта критиковали и антикоррупционные активисты, поскольку установленная в нем процедура мониторинга образа жизни практически полностью дублировала Порядок полной проверки декларации. Именно из-за этих юридических неудач и отсутствия политической воли НАПК до середины 2020 года вообще не проводило мониторинг образа жизни декларантов.

Золоче Клуб

В июле 2020 года обновленное НАПК торжественно объявило о начале мониторинга образа жизни субъектов декларирования. В Национальном агентстве сообщили, что такой мониторинг будет осуществляться «непосредственно на основании норм Закона» без издания дополнительных подзаконных актов. Но вскоре оказалось, что резолюцией главы НАПК были утверждены «секретные» Методические рекомендации о порядке осуществления выборочного мониторинга образа жизни. Эти Методические рекомендации не проходили регистрацию в Минюсте и до сих пор не обнародованы, что является грубым нарушением законодательства. В то же время предусмотренный законом Порядок мониторинга образа жизни так и не был утвержден. Более того, НАПК даже отказалось от его разработки: в Плане работы НАПК на 2021 год такое мероприятие не запланировано.

Правомерность проведения мониторинга на основании «секретных» Методических рекомендаций сомнительна. Это, в свою очередь, ставит под сомнение законность результатов такого мониторинга, а следовательно, — и эффективность работы НАПК в целом.

А судьи что?

Первичная редакция Закона «О предотвращении коррупции» не предусматривала особой процедуры мониторинга образа жизни для судей. Именно это и стало основной причиной признания решением Конституционного суда от 27 октября 2020 года нормы о мониторинге образа жизни неконституционной.

Уже в декабре 2020 года Верховная Рада дополнила Закон новой статьей об особенностях мониторинга образа жизни судей. В соответствии с ней, НАПК в течение месяца должно было разработать специальный Порядок мониторинга образа жизни судьи и представить его на согласование Высшему совету правосудия (ВСП). НАПК разработало проект Порядка и представило его на согласование, но в марте 2021 года ВСП отказался его одобрять. Замечаний к проекту было много, — начиная с отсутствия определения понятия «мониторинг» и заканчивая внедрением мониторинга образа жизни членов семей судей (что нормами закона не предусмотрено).

На сегодняшний день специальный судейский Порядок до сих пор не согласован. Это означает, что, согласно переходным положениям Закона № 1079-ІХ, мониторинг образа жизни судей пока что должен проводиться на основании общих норм Закона «О предотвращении коррупции». Закон устанавливает ряд особенностей проведения такого мониторинга — например, обязательное информирование ВСП о начале мониторинга образа жизни отдельного судьи. В то же время следует отметить, что в открытом доступе нет упоминаний о проведении мониторинга образа жизни хотя бы одного судьи. Не исключено, что НАПК заняло выжидательную позицию и продолжает переговоры с ВСП по этому вопросу.

Взгляд в будущее

Институт мониторинга образа жизни в Украине сейчас переживает не самые лучшие времена: не утвержден Порядок мониторинга образа жизни для обычных декларантов и судей, методология проведения мониторинга непрозрачная. Более того, у гражданского общества, судейского корпуса и даже самого Национального агентства не выработано однозначное понимание всех составляющих такой процедуры.

НАБУ

Но это не означает, что у мониторинга образа жизни в Украине нет будущего. Отмена «секретных» Методических рекомендаций, утверждение прозрачного Порядка мониторинга и ряд других взвешенных шагов со стороны НАПК еще могут спасти ситуацию. Мы искренне уверены, что залогом успеха в этом вопросе должен стать открытый диалог со всеми стейкхолдерами — Минюстом, ВСП, гражданским обществом и представителями юридического сообщества.