Министр юстиции Николай Онищук: «Думаю, шансов отменить президентский указ о досрочном прекращении полномочий парламента нет»

Соратники называют его философом от юриспруденции, противники — изощренным казуистом. Читатели «ЗН», ознакомившись с интервью министра юстиции, сами определят, которая из характеристик является более точной. Доводы Николая Онищука кого-то заинтересуют, кого-то удивят. У одних вызовут снисходительную улыбку, у других — мороз по коже. Воистину, сколько юристов — столько мнений.

Оценка правовых аргументов не является нашей целью и не относится к нашей компетенции. Один из главных проводников президентской линии в Кабинете министров интересен, прежде всего, как источник информации к размышлению. Глава Минюста — политик, не стесняющийся, не боящийся защищать и обосновывать последние шаги Банковой. Интервью с ним — попытка понять не только политическую, но и правовую логику Виктора Ющенко сотоварищи. Проницательному читателю сказанное Онищуком позволит сделать некоторые прогнозы на ближайшее будущее…

— Николай Васильевич, обращение президента (из которого страна узнала о досрочных выборах) начиналось словами «я объявляю о прекращении деятельности Верховной Рады». Если я правильно понял, Виктор Андреевич считает, что высший законодательный орган уже лишен полномочий?

— С моей точки зрения, эта фраза президента не была случайной. Насколько я понимаю, глава государства считает, что следствием издания указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады является утрата парламентом права осуществлять законотворческую деятельность. Его акты не будут иметь правовых последствий.

— Но 90-я статья Конституции гласит «Полномочия Верховной Рады Украины прекращаются в день открытия первого заседания Верховной Рады Украины нового созыва».

— Совершенно верно. Именно так звучит часть первая статьи девяностой. Но далее следует часть вторая: «Президент имеет право досрочно прекратить полномочия Верховной Рады…» С моей точки зрения, первая часть устанавливает правило, а вторая — исключение из него.

— Представители Верховной Рады имеют полное право думать иначе. И будут продолжать издавать законы.

— Процедура введения законов в действие требует подписи президента. Скорее всего, глава государства их не подпишет, поскольку полномочия на законотворчество у парламента отсутствуют.

Кроме того, у ВР — слабая позиции, поскольку она осуществляет законодательную деятельность способом, не отвечающим требованиям 92 статьи Конституции и решению Конституционного суда от 1 апреля 2008 года. В соответствии с ними регламент Верховной Рады должен был принят в форме закона. Таким образом, у президента есть еще один веский аргумент для того, чтобы не подписывать акты (законы) парламента. А подзаконные акты ВР он вправе обжаловать в Конституционном суде в связи с нарушениями процедуры их рассмотрения, принятия или вступления в силу.

Могу предположить, что Верховная Рада с такой позицией не согласится. Возникнет (назовем это так) компетенционный спор, который будет невозможно разрешить без Конституционного суда.

— Однако Виктор Ющенко, считая парламент неправомочным, тем не менее требует от него внесения изменений в бюджет и закон о выборах народных депутатов. Допустим, Рада примет соответствующие решения. Их Виктор Андреевич тоже не подпишет?

— Вы, вероятно, обратили внимание на то, что указ о роспуске был опубликован только в пятницу. Полагаю, что Президент таким образом предоставил ВР возможность принять законы для обеспечения выборов, до вступления этого указа в силу.

На мой взгляд, если необходимые решения парламента будут подписаны президентом и после вступления в силу указа, они будут обладать необходимой публичной легитимностью. Даже если возникнут сомнения по поводу их правовой легитимности. Согласованное решение органов власти в данном вопросе будет соответствовать принципам верховенства права. Поскольку оно будет принято уполномоченными субъектами и направлено на реализацию избирательного права. Если речь идет о защите фундаментальных прав граждан (в частности, права избирать и быть избранными) я, как министр юстиции, буду на стороне этих граждан, а не на стороне институтов публичной власти.

— А вам не кажется, что это выглядит как политика двойных стандартов? Сразу вспоминаются события годичной давности: Виктор Андреевич полномочий парламента не признает, но когда ему необходимо то или иное решение, он свой указ о роспуске отменяет.

— Создан определенный стереотип. Нельзя абсолютизировать политико-правовые явления, нельзя фетишизировать правовую норму. Нашей стране привиты позитивистские подходы, согласно которым норма — все, а доктрина верховенства права — так, абстракция.

— Но далеко отступать от нормы, наверное, все-таки опасно.

— Безусловно. Но давайте представим себе такую ситуацию. Полномочия парламента прекращены, и вдруг возникла необходимость объявить чрезвычайное положение из-за угрозы природных или техногенных катаклизмов. И, при этом, иного способа реагирования на проблему нет. По Конституции, соответствующий указ президента обязан рассмотреть парламент. А он неправомочен. Как быть?

Наверное, в этом случае нужно было бы признать оправданным не только право президента созвать распущенный парламент, но и право распущенного парламента принять соответствующее решение. Тем более, что речь идет о субъектах, легитимно наделенных властью народом.

— После принятия Закона о государственном реестре составление и уточнение списков избирателей обязано происходить исключительно на основе Госреестра. Но этого документа не существует.

Другой момент. Заместитель главы президентского секретариата Марина Ставнийчук на так давно привела такую цифру: в ходе выборов-2006 было рассмотрено 160 тысяч споров, связанных с неточностями в списках избирателей. Речь идет только о тех гражданах, которые обратились в суды с соответствующими жалобами. Можно только представить, какое количество людей этого не сделало.

В связи с этим можно ли говорить о законности будущего избирательного процесса? И можно ли гарантировать, что волеизъявление граждан не будет искажено?

— Есть только один способ разрешить эту проблему — мыслить и действовать в соответствии с доктриной верховенства права. Она, как известно, предусматривает примат прав человека над публичными обязательствами власти. Неспособность органов власти обеспечить необходимый инструмент, в том числе и законодательный, не должна ставить под сомнение само право граждан выбирать. В противном случае власть может просто игнорировать фундаментальные права (в данном случае политические и гражданские), закрепленные Конституцией. Она сошлется на недостатки закона, на отсутствие инструкции, на нерадивость чиновника.

Электронного реестра как документа не существует, но существуют списки избирателей, опираясь на которые можно провести выборы. Кроме того, следует заметить, что закон «О госреестре избирателей» не рассчитан на досрочные выборы. Возможны ли нарушения? Наверное. Но было бы неверным изначально исходить из того, что они неизбежны. Кроме того, судебная система в целом в состоянии защитить избирательные права граждан.

— То есть вы считаете, что верховенство права позволяет нарушать закон?

— Нет, не так. Верховенство права обязывает власть обеспечить реализацию избирательного права. Государство взяло на себя обязательства и не выполнило их. Но должен ли от этого страдать гражданин? То, что реестра нет, — ненормально. Власть должна устранить существующие недостатки, должна, если потребуется, наказать виновных, но это не избавляет ее от необходимости обеспечить избирательный процесс.

И еще одно. Наши представления о реестре как об универсальном средстве борьбы с фальсификациями несколько преувеличены. Я сошлюсь на опыт главы ЦИК РФ Владимира Чурова. В беседе со мной он заявил: реестр, по большому счету, страдает теми же недостатками, что и списки. Его внедрение в России на сегодняшний день улучшило ситуацию к процента на два. То есть о кардинальных изменениях речь не идет .

Реестр — важный инструмент, но не панацея.

— 90-я статья Конституции запрещает в течение года досрочно прекращать полномочия Верховной Рады, избранной на внеочередных выборах. Выборы эти состоялись 30 сентября 2007 года. Однако результаты выборов были установлены только
15 октября, а официально обнародованы еще позже — 27-го.
На этом основании целый ряд политиков сделал вывод, что указ президента о роспуске может появиться в лучшем случае после 15-го.

— Конституция и законы Украины разграничивают категории «избрание» и «обретение полномочий». Это взаимосвязанные, но не тождественные понятия. День избрания народных депутатов Украины на внеочередных парламентских выборах является также днем избрания нынешнего состава Верховной Рады Украины. Соответственно — и отправной точкой отсчета для годичного срока, в течение которого президент не имеет права досрочно прекратить полномочия парламента.

Кстати, хотел бы обратить внимание на то, что «иммунитет», предусмотренный 90-й статьей Конституции, не распространяется на Верховную Раду VI созыва. Соответствующее конституционное предписание действует лишь относительно парламента, полномочия которого были досрочно прекращены президентом в соответствии с частью второй 90-й статьи Конституции. В ней речь идет о трех условиях возможного досрочного прекращения полномочий Верховной Рады. Конкретно о невозможности парламента в определенные сроки:

— создать коалицию;

— сформировать правительство;

— начать пленарные заседания.

А в соответствующем президентском указе в 2007 году речь шла о досрочных выборах «в связи с неполномочностью Верховной Рады». Это произошло, напомню, после того как более 150 депутатов сдали мандаты. Президент не прекращал полномочий парламента, парламент сам лишил себя полномочий. Неважно была на то воля президента или нет.

Таким образом, повторю, годичный запрет на роспуск не распространяется на Верховную Раду VI созыва.

— Но, согласно Конституции, у президента нет права объявлять досрочные выборы «в связи с неполномочностью Верховной Рады». Что же получается, Виктор Ющенко год назад нарушил Конституцию?

— Разумеется, нет. 106 статья Конституции разводит компетенцию главы государства относительно досрочного прекращения полномочий Рады и объявления внеочередных парламентских выборов. С точки зрения реализации Основного Закона речь идет о разных полномочиях.

Полномочий парламент лишил себя сам, когда количество народных депутатов стало меньше 300. Согласно Конституции, он — единственный законодательный орган. Исходя из принципов непрерывности осуществления публичной власти (законодательной, в частности) вернуть полномочность Рады можно только одним путем — путем выборов. Как должен был поступать в этой ситуации президент? Воспользоваться своим правом и объявить выборы. Что он и сделал.

В этом случае у главы государства как у гаранта Конституции появляется не просто право, а обязанность объявить о начале внеочередной кампании.

— Вы сами упомянули о принципе непрерывности власти. Как известно, Верховная Рада, по Конституции, функционирует и в условиях военного, а также чрезвычайного положения, даже если ее полномочия на тот момент истекли. А здесь парламент в одночасье лишают полномочий. Из-за мелочной причины — отсутствия коалиции. В чем логика?

— Непрерывность власти нельзя понимать буквально. На время избирательной кампании и время подведения ее итогов законотворческий процесс в любом случае прерывается. Он прерывается и тогда, когда парламент, к примеру, на каникулах. Непрерывность — это принцип, а не календарь.

— Предположим, что президентский указ станет предметом рассмотрения в Конституционном суде. Предположим, что КС признает его неконституционным, но случится это по завершении кампании. Как быть? С одной стороны, отсутствует механизм отмены результатов выборов. С другой, — решение Конституционного суда обязательно для исполнения. Приведет ли подобное решение к правовым последствиям?

— Случай, о котором вы говорите, действительно, гипотетический. Замечу, что сам по себе факт обжалования такого указа президента, как известно, не может быть основанием для приостановления его действия. При этом напомню, что юрисдикция административных судов на подобные акты не распространяется. Я критически оцениваю заявления о возможности обжалования указа президента в судах, за исключением, разумеется, Конституционного суда.

Я убежден, если подобное представление поступит в КС, суд отложит все свои дела и сосредоточится на рассмотрении этого вопросе. Я уверен, что необходимое решение будет вынесено еще на начальной стадии избирательного процесса. Я не сомневаюсь, что это решение будет не только оперативным, но и ответственным.

— Можете спрогнозировать, каким оно окажется?

— Не пытаясь предвосхитить развитие событий, предположу, что КС откажет в конституционном производстве.

Лично я считаю, что шансов отменить президентский указ о досрочном прекращении полномочий парламента, нет. Глава государства констатирует невозможность парламента создать коалицию. И каким бы ни было решение КС, оно не восполнит этот пробел. Оно не изменит позиции фракций, продемонстрировавших неготовность объединяться и создать коалицию.

Кроме того, в указе присутствует прямая ссылка на недавнее решение Конституционного суда от 17 сентября, в котором содержится императивное утверждение — уменьшение численности коалиции ведет к ее развалу.

— Опираясь на это решение, вы еще до появления президентского указа объявили: основания для прекращения деятельности коалиции возникли с момента выхода из коалиции депутатов Юрия Бута и Игоря Рыбакова, то есть с 6 июня. Не считаете ли вы, что министр юстиции в сложных политических обстоятельствах мог бы воздержаться от подобного заявления?

— Молчание является удобной, но неприемлемой для министра юстиции позицией. Это тем более важно, когда речь идет о пренебрежении (сознательно или бессознательно) или же недооценке актов КС, что имело место в данном случае. Решение Конституционного суда, при всей его важности, не привлекло должного внимания общественности и политикума. Причина, на мой взгляд, проста: 16 сентября было объявлено о прекращении деятельности парламентской коалиции, а 17-го появилось решение КС.

— Однако вывод, сделанный вами, содержался в мотивировочной, а не резолютивной части.

— Вы правы, в резолютивной части Конституционный суд отказался давать соответствующее толкование относительно порядка прекращения деятельности коалиции. На мой взгляд, это важная деталь. Когда мы говорим о прекращении деятельности коалиции, мы должны различать две категории— основания и порядок. КС справедливо указал, что соответствующий правовой порядок отсутствует. Поскольку регламент Верховной Рады неконституционен, закон о регламенте не принят, а в Конституции подобная процедура не прописана. А вот о причинах в мотивировочной части КС высказался четко — уменьшение численного состава коалиции ниже предела, предусмотренного Конституцией, влечет за собой ее распад.

На этом основании я и сделал заявление о том, что юридические основания для досрочного прекращения полномочий Верховной Рады наступили еще 6 июня, когда ряды коалиции покинули депутаты Бут и Рыбаков, и ее численность уменьшилась до 225 парламентариев.

А что касается мотивировочной части, то она такая же составляющая решения, как и резолютивная часть. К тому же положения мотивировочной части решений Конституционного суда учитываются и используются им же при обосновании собственной правовой позиции в последующих решениях.

— Ведущие правоведы много лет спорят по этому поводу. Есть известные юристы, считающие, что в мотивировочной части выражена правовая позиция суда, но считать ее положения нормами прямого действия нельзя.

— Решение Конституционного суда никого не может наделить правом, и никого этого права не лишает. Это было, по сути, казуальное толкование (толкование, применяющее нормы права к конкретным случаям — Прим. авт.) Решение КС не наделило президента правом распускать парламент, полномочия главы государства определяются исключительно Конституцией. Это решение лишь упрочило его оценку правовых возможностей.

— Насколько мне известно, в других государствах невозможно распустить высший законодательный орган на основании выхода из коалиции депутата, группы депутатов или даже целой фракции. Во всем мире коалиция — всего-навсего механизм формирования Кабинета, способ организации парламентской деятельности. У нас из него сделали фетиш.

— Полностью согласен. Когда Конституция будет изменяться, с моей точки зрения, необходимо изъять из Основного Закона положение, по которому отсутствие коалиции ведет к роспуску. Коалиция должна быть политическим субъектом, но не правовым. Граждане избирают не коалиции, а депутатов. Избирают для исполнения двух задач — законотворчества и формирования правительства. Коалиция — не самоцель, а инструмент.

Но на сегодняшний день существует соответствующая конституционная норма, правовая дискреция (решение должностным лицом или государственным органом какого-либо вопроса по собственному усмотрению — Прим. авт.), и президент ею воспользовался.

— Вы сами упомянули, что эта норма не носит императивного характера. Президент может, но не должен. Парламент функционировал, правительство — действующее. Какой смысл подвергать государство неоправданному стрессу, жертвуя остатками стабильности? Какой смысл тратить полмиллиарда гривен в условиях экономического кризиса? Вместо того чтобы сообща планировать антикризисные меры, президент, премьер, правительство, парламент, Совбез обсуждают вопросы коалиции. Это что — главная беда для страны, суверенитет которой находится под угрозой, экономика которой находится под ударом и граждане которой находятся в плену у пиратов?

— Определенные резоны в том, что вы говорите, есть. Но, когда государство изменило форму правления, перейдя к парламентско-президентской республике, оно изменило доктрину организации системы государственной власти. Политическая сила, формирующая правительство, отныне несет политическую ответственность. Эта сила получает мандат от избирателей на осуществление своих программных задач. И эта сила должна идентифицироваться гражданами.

Можно говорить о стабильности как о некой самодовлеющей ценности. Но разве ее можно ставить выше интересов избирателей? Давайте предположим, что полномочия Рады не были прекращены. Граждане через пару месяцев не были бы в состоянии понять, кто реально осуществляет власть в стране. Если нет формализованного большинства, сила, которая должна нести ответственность, не идентифицируется. Этот конфликт можно было решить двумя путями — либо созданием коалиции, либо проведением выборов.

Безусловно, президент взвешивал все «за» и «против», решаясь на подобный шаг. Давайте не забывать, что у него существует не только право прекращать полномочия парламента, но и право брать на себя ответственность за подобные действия. Обращаю ваше внимание, что у главы государства еще 17 сентября, после решения Конституционного суда, появились твердые мотивы для роспуска. Тем не менее он предоставил Верховной Раде возможность исправить положение, которой парламент не воспользовался.

То, о чем вы спросили, лежит в сфере политической целесообразности, в плоскости оценок. Кто-то может считать иначе, но я уверен, что президент руководствовался коренными интересами нации.

Вполне вероятно, что такой шаг может иметь некоторые краткосрочные негативные последствия для страны, в том числе и для ее экономики. Не могу давать оценку решению президента. Однако лично я вижу в его решении серьезный выигрыш в перспективе.

— Планируете ли вы принять участие в досрочных парламентских выборах?

— Успех политических сил зависит не только от привлекательности и понятности их программных целей, но и от их организационной монолитности. Это прекрасно понимают и в «Нашей Украине», членом которой я являюсь. Поэтому решение о моем персональном участии во внеочередных выборах будет приниматься не только мною, но и партией, и президентом.