Кто будет расследовать финансовые преступления в Украине?

Предвыборные политические обещания конвертируются в реальные законопроекты, которых так ждала экспертная среда. Между тем отдельные из этих документов вызывают, мягко говоря, откровенное удивление. Именно так случилось с законопроектом относительно работы Государственного бюро расследований, который совершенно не отражает прозападные подходы в деятельности органов правопорядка. Еще один документ крайне обеспокоил экспертную среду: он касается создания органа досудебного расследования, которому будут подследственны преступления, прямо или опосредованно наносящие ущерб публичному интересу в сфере финансов. Раньше предполагалось, что назовут его "Служба финансовых расследований" или "Национальное бюро финансовых расследований". Со временем идея изменилась, и был подготовлен законопроект о Финансовом бюро расследований (ФБР). Уже в финальной версии документа - Бюро финансовых расследований как центральный орган исполнительной власти. В сущности, название само по себе проблемы не представляет. Корабль можно назвать как угодно, важно - какими техническими характеристиками наделят его создатели, чтобы потом новоизбранный капитан "правоохранительного челна" смог эффективно им управлять. Итак, обо всем этом по порядку.

Разговоры о создании нового отдельного органа досудебного расследования, который получит часть подследственности других органов правопорядка, ведутся уже несколько лет. Однако в законопроекте, представленном народным депутатом Данилом Гетманцевым, не заложены нормы, которые ликвидировали бы подразделения Нацполиции и Службы безопасности Украины, расследующие сейчас нерелевантные для них кейсы. В конце концов, к БФР должны перейти полномочия по расследованию экономических преступлений, в частности по 25 статьям Уголовного кодекса (ст. 204, 205, 205-1, 206, 206-2, 209, 209-1, 210, 211, 212, 212-1, 218-1, 219, 220-1, 220-2, 222-1, 223-1, 223-2, 224, 229, 231, 232, 232-1, 232-2, 233 УК), а также дополнительной подследственности - 5 статей (ст. 192, 200, 216, 358, 366), и еще досудебное расследование по ст. 222 УК, если размер предмета преступления или нанесенного им ущерба в 1500 и более раз превышает размер прожиточного минимума для трудоспособных лиц на момент совершения преступления.

Законопроектом определяются основные задачи БФР и детализированы принципы международного сотрудничества, взаимодействия и обмена информацией с другими органами государственной власти, включительно с органами правопорядка (Нацполицией, ГБР, НАБУ, СБУ), право доступа к реестрам и базам данных и т.п. Гарантии деятельности БФР также предусмотрены: например, особым порядком отбора, назначения и освобождения работников, имеющих специальные звания, а также исчерпывающим перечнем оснований для прекращения их полномочий; запретом незаконного вмешательства в деятельность БФР; надлежащей оплатой труда и социальными гарантиями работников; подчиненностью должностных лиц Бюро только прямому и непосредственному руководителю; правовой защитой и обеспечением личной безопасности работников Бюро финансовых расследований, их близких родственников.

Во время работы БФР будут задействованы детективы, а не следователи и оперативники. Это можно считать положительной новеллой, принимая во внимание полученный опыт в работе детективов Национального антикоррупционного бюро Украины. В законопроекте детализированы полномочия сотрудников БФР - например, по обоснованному письменному запросу ознакомляться в органах публичной власти с документами и другими материальными носителями информации, необходимыми для расследования соответствующих преступлений, в том числе такими, которые содержат информацию с ограниченным доступом. Кроме этого, привлекать на добровольной основе, в том числе на договорных началах, квалифицированных специалистов, включительно с иностранцами, из любых учреждений или организаций для обеспечения выполнения полномочий Бюро. Также, по предъявлению служебного удостоверения, беспрепятственно входить в органы публичной власти, а по письменному распоряжению руководителя Бюро или его заместителя, руководителя территориального управления Бюро или его заместителя - беспрепятственно проходить в зону таможенного контроля, пунктов пропуска через государственную границу Украины. На основании соответствующего решения суда на срок до 10 суток опечатывать архивы, кассы, помещения (за исключением жилых) или другие хранилища, брать их под охрану, а также изымать предметы и документы в порядке, предусмотренном Уголовным процессуальным кодексом Украины. Кроме того, могут осуществлять конфиденциальное сотрудничество, в том числе на договорных началах, соблюдая условия добровольности этих отношений, материально и морально поощрять лиц, предоставляющих помощь Бюро. В целях оперативно-розыскной деятельности и досудебного расследования создавать информационные системы и вести оперативный учет в объеме и порядке, предусмотренных законодательством. И в завершение - выступать как представитель интересов государства во время рассмотрения в зарубежных юрисдикционных органах дел о защите прав и интересов государства по соответствующим вопросам, а также привлекать с этой целью юридических советников, включительно с иностранными.

Структура БФР - центральный аппарат и не более 7 территориальных управлений (почти копия Государственного бюро расследований). В Бюро будут входить подразделения детективов, информационно-аналитические, оперативные, оперативно-технические подразделения, подразделение международного сотрудничества и др. Структуру центрального аппарата и территориальных управлений утверждает руководитель Бюро финансовых расследований по согласованию с министром финансов. Однако непонятно, зачем руководителю независимого органа досудебного расследования согласовывать структуру с руководителем другого органа публичной власти. Предельную численность работников Бюро финансовых расследований вообще устанавливает Кабинет министров Украины. Это откровенный нонсенс, ведь таким образом может быть раздут штат сотрудников до размеров "два НАБУ и три ГБР".

Теперь о порядке назначения руководителя БФР. Руководитель Бюро финансовых расследований назначается на должность Кабинетом министров Украины по представлению, опять-таки, министра финансов. При этом для обеспечения прозрачности и непредубежденности при отборе кандидатов на должность руководителя Бюро финансовых расследований министр может объявлять консультативный конкурс. Порядок проведения консультативного конкурса определяется профильным министерством. Здесь даже комментарии излишни, необязательность конкурса является краеугольным камнем для независимости руководителя органа досудебного расследования.

В статье 15 прописаны исключительные полномочия министра финансов относительно БФР. Они довольно фундаментальные и широкие, что в целом сплетается в единый подход: орган должен быть "контролируемым". Во-первых, министр обеспечивает формирование и реализацию государственной политики в сфере противодействия подследственным БФР преступлениям и контролирует ее реализацию. Во-вторых, согласовывает и подает на рассмотрение Кабмина разработанные Бюро и министерством проекты законов, актов правительства по вопросам деятельности БФР. В-третьих, утверждает стратегические программы деятельности и определяет приоритетные направления работы Бюро, утверждает планы его работы и принимает письменный отчет о деятельности БФР. В-четвертых, обеспечивает выполнение международных договоров Украины, которые относятся к сферам деятельности Бюро. В-пятых, обеспечивает ведение и использование баз (банков) данных, определяет порядок обмена информацией между министерством, Бюро и другими центральными органами исполнительной власти, деятельность которых направляется и координируется Кабинетом министров Украины через министра финансов. В-шестых, утверждает структуру и штатную численность, порядок деятельности и полномочия подразделений внутреннего контроля Бюро. Седьмое - вносит на рассмотрение президента Украины представление о присвоении высшего специального звания руководителю БФР. Восьмое - принимает решение о проведении независимой оценки (аудита) эффективности деятельности Бюро, ее операционной и институционной независимости. Девятое - координирует и направляет деятельность подразделений внутреннего контроля Бюро финансовых расследований, связанную с осуществлением мер по предотвращению коррупции в БФР.

Следует остановиться на ключевом, что касается руководителя Бюро, кроме, конечно, срока его полномочий, который составит пять лет. Речь идет о возможности увольнения. Согласно части 4 статьи 16, существует исчерпывающий перечень базовых оснований для потери должности, но среди них выделяется одно, наиболее "политически дискреционное", - внесение профильным министром на рассмотрение Кабинета министров Украины представления об освобождении руководителя Бюро финансовых расследований. Иначе говоря, министр финансов в любой момент может внести представление на заседании правительства, и руководитель БФР может быть уволен. Дополнительных гарантий от политически мотивированного освобождения нет.

Теперь о еще одной проблеме - специальные звания. Эксперты неоднократно подчеркивали, что милитаризировать любую априори гражданскую службу не нужно. Снова побежали на те же грабли, - в БФР предусмотрены спецзвания. Более того, на этих работников распространяется действие Дисциплинарного устава Национальной полиции Украины. В сущности говоря, поленившись разработать свой дисциплинарный устав, они пользуются чужим (Нацполиции). Да и вообще желательно, чтобы все работники привлекались к ответственности согласно Закону "О государственной службе". Однако заметим, что в БФР предусмотрены совершенно новые названия спецзваний: инспектор, а также - младший, старший, главный, генеральный инспекторы. Кстати, генеральным инспектором может быть только руководитель Бюро.

В ходе разработки законопроекта были учтены пожелания относительно использования психофизиологического опроса с применением полиграфа и психологического тестирования. В целом это правильная тенденция, но очень важно не только четко выписать порядки проведения, что, кстати, опять-таки, утверждается профильным министерством, но и подобрать максимально незаангажированных экспертов-полиграфологов. Оба тестирования будут обязательными этапами конкурсного отбора, а отказ от их прохождения автоматически будет выбрасывать кандидата из конкурса.

Теперь перейдем к способам контроля над Бюро. Сначала о создании и функционировании общественного совета при БФР. Прежде всего, он будет формироваться по постсоветскому принципу учредительного собрания. Этот подход не просто себя дискредитировал, а отжил свое еще лет пять назад. Согласно последним тенденциям, лучше всего формировать общественные советы путем онлайн-голосования. Очень странно, что такая глубокая детализация создания общественного совета прописана именно в законе, а не порядке, утвержденном руководителем Бюро или Кабмином. Кроме того, руководитель БФР должен дважды в год отчитываться в письменной форме. При этом предварительно отчет предоставляется вышеупомянутому общественному совету на ознакомление и присылается в органы публичной власти, которые могут выразить "сомнения" (это понятие четко не детализировано) относительно достоверности данных. В таком случае назначается аудит эффективности деятельности Бюро финансовых расследований, его операционной и институционной независимости.

В целом этот законопроект имеет право на жизнь, но его нужно значительно доработать. В сущности, все ключевые проблемы детализированы выше. В завершение: все подследственные БФР производства, которые расследуются другими органами досудебного расследования, передаются в установленном Уголовным процессуальным кодексом порядке в Бюро в течение одного месяца со дня объявления руководителем Бюро финансовых расследований о начале его деятельности для продолжения производства.

Станет ли БФР фактором улучшения общего состояния предпринимательской среды, создав практики "обслуживающей функции", а не "надзирательно-карательной", наладит ли партнерские отношения с бизнесом, станет ли эффективным органом правопорядка в борьбе с преступлениями в сфере финансов, и как это повысит позицию Украины в рейтинге Doing Business - покажет только время. Но именно к этим подходам апеллирует автор законопроекта. Так что пристально следим за созданием БФР.