ГБР, НАБУ, ФБР — не одного поля ягоды?

Иногда подобный фидбэк вполне уместен, однако слишком часто, не разобравшись в ситуации, гонят волну недовольства из-за манипуляций и интерпретаций норм законопроектов. Поэтому я вновь сосредоточусь на профильной теме - "Органы правопорядка и правосудия". Для экспертов эти две сферы - альфа и омега функционирования государства. Возможно, это профдеформация, но независимое расследование преступлений и справедливое судопроизводство делают любое государство цивилизованным.

Итак, недавно президент Украины подал законопроект №1014 с предложением внести изменения в статью 106 Конституции, где закреплены его полномочия. Зеленский решил добавить в перечень своих возможностей право назначать и смещать с должностей директора Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований, а также формировать независимые регуляторные органы и НАБУ. Неудивительно, что при монолитном большинстве в парламенте такое решение поддержали не только в комитете, но и в сессионном зале Верховной Рады - пока простым большинством голосов. Противники Зеленского, особенно депутаты от "Европейской солидарности", сразу вспомнили об узурпации власти и выстраивании полной вертикали, в том числе и над антикоррупционными органами. Но это не так, поскольку проблема - совсем в другом. Попробую объяснить, почему я так считаю.

Напомню: в октябре 2014 года был проголосован Закон Украины "О НАБУ", заложивший плацдарм для создания этого органа досудебного расследования, который будет расследовать высокопоставленную коррупцию. В законе предусмотрены как фундаментальные вещи, так и процедурные моменты - в частности, конкурсный отбор и право назначать директора на должность. На последнем и заострим внимание, ведь, согласно ч. 1 ст. 6 упомянутого закона, директора бюро назначает на должность и смещает с должности президент Украины. Конкурсный отбор проводится при участии представителей разных ветвей власти. Но назначает непосредственно глава государства. Теперь открываем Конституцию Украины, а там - ни единого упоминания о соответствующих полномочиях президента. Иными словами, назначение гарантом руководителя НАБУ потенциально неконституционно. Именно это лежало в основе предложения внести изменения в Основной Закон. Согласен, негоже под обычный, хоть и профильный закон вносить изменения в Конституцию. Поскольку выглядит так, будто гора идет к Магомету. Хотя кто мешал "великим юристам" предыдущей политической эпохи нормально прописать закон, к примеру, отдав право назначать директора НАБУ или ГБР Кабинету министров? Никто, в то время это стало частью политического компромисса, ведь экс-президент Петр Порошенко явно хотел влиять на руководителя нового органа досудебного расследования. Хотел, но долго не мог.

Ровно через год после Закона "О НАБУ" приняли Закон "О Государственном бюро расследований". Ситуация аналогичная - статья 11 этого нормативно-правового акта закрепляет порядок назначения директора ГБР и его заместителей. Согласно его нормам, директора ГБР назначает на должность президент Украины по представлению премьер-министра Украины в соответствии с представлением комиссии по проведению конкурса (так называемой внешней комиссии). Заместители назначаются по представлению этой же комиссии, но уже директором. В конце концов, логично предположить, что можно вообще заблокировать работу всего органа правопорядка, ведь если президент не имеет полномочий назначать директора, то и директор не может назначать своих заместителей. Своеобразный юридический эффект домино.

Такое положение дел уже откомментировал директор НАБУ Артем Сытник, отметив, что никаких рисков попадания в зависимость для бюро нет. Просто нормы, изначально заложенные в профильные законы, перенесли в Конституцию. Такого же мнения придерживается большинство представителей гражданского общества. Некоторые уточняют: по своей правовой природе НАБУ и ГБР - органы, которые должны быть в структуре исполнительной власти, поэтому логично, чтобы их руководство назначал Кабинет министров. Согласен с ними, но почему об этом молчали в 2014 году? Неужели было непонятно, что когда-нибудь этот вопрос встанет, и даже может конвертироваться в реальное конституционное рассмотрение о назначении директоров НАБУ и ГБР президентом?

Поэтому я поддерживаю тезис, что никаких рисков для НАБУ или ГБР упомянутые изменения не несут. Более того, позиция довольно проста. Для системных, а не хаотических изменений Основного Закона следует определиться: либо сделать президента сугубо церемониальной политической фигурой (как в Израиле или Германии), либо ликвидировать должность премьер-министра и передать руководство правительством гаранту Конституции (американская модель). Это сразу же избавит и от еще одной проблемы - полного дублирования Офисом президента правительственных функций с целым списком органов исполнительной власти. Ведь не за красивые глаза руководителя "канцелярии президента" всегда ставят на топ-позиции по влиятельности в государстве.

Однако вернемся к вышеупомянутым изменениям в Конституцию Украины. Народные депутаты отправили законопроект №1014 в Конституционный суд. За соответствующее постановление проголосовали 282 народных избранника. В конце концов, нужно подождать решения КСУ. Однако есть сомнение в том, что судьи, ведающие конституционной юрисдикцией, откажут президенту в соответствующих полномочиях.

Теперь перейдем к самому важному - статусу органов правопорядка. Проблема кроется гораздо глубже, чем просто в приведении законов в соответствие с Конституцией или наоборот - Конституции с законами. Все органы досудебного расследования должны находиться в одинаковом статусе, и их деятельность должна быть организована также одинаково. То есть если НАБУ - это "государственный правоохранительный орган" (Закон Украины "О НАБУ"), то и ГБР, и Финансовое бюро расследований (прежнее название Службы финансовых расследований), которое собираются создать, должны соответствовать этому же подходу. А пока получается так, что НАБУ - это государственный правоохранительный орган, ГБР - центральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоохранительную деятельность, а ФБР - центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику в соответствующей сфере (расследование преступлений, наносящих вред публичному интересу в сфере финансов). Более того, НАБУ - орган предварительного расследования с единоличным руководством, имеющимися гарантиями, модерновым контролем со стороны общественности и полноценным аудитом (который, к сожалению, из-за политических противоречий до сих пор не проведен). ГБР, согласно закону, - квазиколлегиальный орган с имеющимся гарантиями, постсоветским контролем со стороны общественности и отсутствием аудита. ФБР, согласно разработанному в Минфине законопроекту, хотят сделать полностью зависимым от министра финансов органом, который будет иметь неизвестно какую штатную численность, количество структурных подразделений и постсоветский общественный контроль. Все упомянутые органы досудебного расследования должны иметь одинаковый статус и организацию их деятельности, желательно такие, как у НАБУ.

Подведем итог: ничего страшного в изменениях в Конституции Украины нет. Зеленский только приводит в соответствие нормы права, регулирующие его полномочия. Поэтому желательно, наконец, изменить конструкцию, чтобы власть в стране четко делилась на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку подобных "юридических хитросплетений" можно насчитать десятки, если орган непонятно кому подчиняется, а его статус - под вопросом.