Конституция Украины: жизнь "трудного подростка"

Любое событие общественного значения предполагает комментарии, и важно, чтобы эти комментарии не подменялись панегириками.

Таким событием было принятие Конституции Украины 28 июня 1996 г. Однако и спустя двадцать лет после этой даты состояние нашего Основного Закона можно определить как подростковое, причем имеем дело с так называемым "трудным подростком". Трудным его сделали прежде всего "учителя и воспитатели", то есть власть, призванная его применять, и мы - граждане, обязанные его соблюдать и исполнять. У подростка есть возможность взрослеть, но это может происходить только одновременно с созреванием учителей и воспитателей. И важно обойтись без "конвульсий", сопровождавших жизнь нашего подростка, и избежать потрясений, которые могут сделать якобы несвоевременными серьезные разговоры о новой Конституции и об Основном Законе вообще.

Принятие Конституции Украины 1996 г. ознаменовало завершение этапа развития современного украинского государства, характеризовавшегося сохранением большого числа рудиментов советской власти в симбиозе с частью достижений мирового конституционализма, и начало нового этапа, который можно условно обозначить неизвестно кем сформулированным и повторяемым как заклинание тезисом, что "наша Конституция - одна из лучших в Европе". Но такая оценка Основного Закона является явным преувеличением, поскольку рудименты советской власти присутствуют и в его тексте, а заимствования из мирового конституционализма нередко компрометируются их извращением. Кроме того, эти заимствования могут не отвечать состоянию государства, опережая ее развитие. Например, сложно соотнести с действительностью определение Украины как государства социального и правового.

К показательным рудиментам советской власти отнесены запросы народных депутатов, адресатами которых определены, в частности, руководители всех предприятий, включая частные, расположенные на территории Украины. Эти запросы, не имеющие аналогов в других государствах, отражают гипертрофированное видение статуса народного депутата и не согласуются с идеологией парламентаризма. Наличие в Конституции Украины 1996 г. подобных элементов было обусловлено качеством персонального состава Верховной Рады, ее принявшей, политической и ментальной пестротой этого состава. При этом в конституциях, принятых в других постсоветских государствах, рудиментарных элементов крайне мало. Это объясняется тем, что почти все они были приняты или пересмотрены на предсказуемых по результатам референдумах, а власть, "предсказывавшая" эти результаты, стремилась таким способом продемонстрировать приверженность универсальным конституционным ценностям. Но в политикуме постсоветских государств многие из этих ценностей воспринимаются исключительно как атрибутика, формальное свидетельство выбора прогрессивного направления развития.

Несмотря на это, Конституция Украины 1996 г. вначале была стандартным по содержанию Основным Законом, принятым в пределах постсоветского ареала, ассоциирующегося с СНГ. В 90-е годы в этом ареале даже сформировалась особая разновидность конституций. В них была зафиксирована форма правления, имитирующая принятую в ряде европейских государств смешанную республиканскую форму, или, по определению французского юриста и политолога М.Дюверже, полупрезидентскую республику, а также задекларирован широкий круг социально-экономических прав, но с недостаточными гарантиями и без надлежащих социальных и индивидуальных возможностей (низкий уровень правовой культуры и экономического благополучия) их реализации.

Важно, что имитаторы смешанной республиканской формы правления игнорируют существование в государствах с реально устоявшейся этой формой политической системы, устойчивых традиций демократии и парламентаризма, а также тенденцию к послаблению так называемой "президентской власти". Известно, что сотворенную по Конституции Украины 1996 г. форму правления характеризуют как президентско-парламентскую республику, а измененную Законом "О внесении изменений в Конституцию Украины", принятым 8 декабря 2004 г., - как парламентско-президентскую. Однако соответствующие понятия никем не определены и выглядят абстракциями общего употребления. К тому же они отвлекают внимание от конкретных вопросов, которые могут и должны быть четко регламентированы на конституционном уровне.

Одним из последствий принятия Конституции Украины 1996 г. было заимствование модели государственной организации, в соответствии с которой президент играет роль начальника государства или даже страны. Формирование этой модели началось еще на предыдущем этапе развития современного украинского государства и было обусловлено состоянием общества и его политической системы, существованием у значительной части населения генома авторитаризма, слабостью демократической общественной традиции. Не случайно выбор такой модели имел характер тенденции для большинства постсоветских государств. Соответствующую трактовку роли президента "подпитывают" положения о президенте-гаранте, нашедшие место практически во всех конституциях, принятых в постсоветских государствах. Как писал в начале 30-х годов прошлого века немецкий ученый К.Шмитт, учреждение должности гаранта конституции - чаще всего "признак критического конституционного состояния". В наших условиях критичность такого состояния видится в существовании возможности формирования авторитарной власти.

Созданная согласно Конституции Украины 1996 г. модель государственной организации скорректирована Законом "О внесении изменений в Конституцию Украины", принятым 8 декабря 2004 г. Эти изменения должны были ограничить в полномочиях избираемого в то время президента и уберечь так называемые элиты, сложившиеся на момент внесения изменений, от непредсказуемых и негативных для них действий новой власти. И ныне на основании указанного закона взаимодействуют парламент, глава государства и правительство. Соответствующие изменения имели и имеют в целом позитивное и даже прогрессивное значение, они объективно усиливают правовые основы парламентаризма и очерчивают компетенцию премьер-министра в качестве реального главы правительства, а не так называемого административного премьера, как это имело место по Конституции Украины 1996 г. С другой стороны, многие изменения были некорректны по содержанию, а сама процедура принятия закона от 8 декабря 2004 г. была ненадлежащей.

Более того, этим законом была деформирована и разбалансирована исполнительная власть. К примеру, порядок назначения министров - членов Кабинета министров предусматривает два варианта, чего нет ни в одном европейском государстве. Венецианская комиссия в своем заключении, обнародованном еще в июне 2005 г., отметила, что различие в порядке назначения и обусловленная этим разница в статусе разных министров "вызывает беспокойство относительно единства Кабинета министров и его политики, особенно учитывая специфический контекст украинской системы, где отношения между президентом и премьер-министром могут стать слишком конкурентными". Излишне комментировать эти отношения, наблюдавшиеся в совсем недалеком прошлом.

Крайне негативным, но уже почти обычным, является то, что в постсоветских государствах, в частности в Украине, конституцию и законы нередко используют как инструмент "решения вопросов", не связанных с объективным общественным интересом. По этому поводу одни авторы указывают на "подмену стратегии конституционного регулирования сугубо политическими соображениями". Другие утверждают, что "недостатком конституционной культуры являются многочисленные манипуляции властью конституционным механизмом для достижения конъюнктурных политических целей". Добавим - для реализации личных амбиций. Такие оценки отвечают нашим реалиям: достаточно вспомнить недавние "приключения" с Законом "О прокуратуре Украины". При этом создается впечатление, что число соответствующих подмен и манипуляций со временем, как минимум, не уменьшается.

Как отмечалось, принятые в постсоветских государствах конституции фиксируют широкий круг социально-экономических прав, однако с недостаточными гарантиями и отсутствием надлежащих возможностей их реализации. В контексте либеральной концепции прав и свобод ставится под сомнение характер социально-экономических прав, поскольку они вряд ли могут быть защищены в суде, хотя в наши дни эта концепция корректируется социальной функцией государства. Кроме того, фиксация социально-экономических прав служит одним из свидетельств принятия идей социального государства.

В любом случае, отказ от включения в текст Конституции Украины 1996 г. положений о социально-экономических правах стал бы причиной политических спекуляций и обвинений. Исходя из этого, авторы ее проекта проблему для решения оставили политикам. В заключении Венецианской комиссии о Конституции Украины (1997 г.) выражено понимание, что "в бывших социалистических государствах существует традиция сохранения в конституции большого числа социальных прав, и общество весьма привержено этой традиции". Характерно, что в 1996–2016 гг. не было зарегистрировано ни одного проекта закона о внесении изменений в Конституцию, который относился бы к разделу "Права, свободы и обязанности человека и гражданина".

Но, пожалуй, главное - не произошло существенных изменений в восприятии государства многими гражданами. В значительной степени сохранилось присущее советскому периоду общественное восприятие государства как инструмента законного принуждения и насилия. Государство считалось воплощением власти, а тезисы о народе и народовластии оставались исключительно лозунгами. Изменения в этом восприятии предполагают существование самоорганизованного и политически культурного общества, и только благодаря таким изменениям возможна настоящая демократия. События 2004-го и 2014 гг. продемонстрировали недостаток соответствующих качеств у общества, что привело, по существу, к "приватизации" власти. Но динамика эволюции нашего общества указывает на возможность его самоорганизации в относительно близкой перспективе.

Не произошло заметных позитивных изменений и в правосознании большинства тех, кто занимал или занимает государственные должности. Их поведение нередко характеризует своеобразный конституционный нигилизм или даже цинизм, проявляющийся в сознательном игнорировании смысла положений Основного Закона. Выразительными примерами служат разнообразные "шедевры" Конституционного суда (последний - решение от 15 марта 2016 г. о толковании конституционного положения "на следующей очередной сессии Верховной Рады"). Как следствие, деятельность этого органа негативно отражается на легитимности Основного Закона и воспринимается как наносящая ему ущерб. Можно утверждать, что ненадлежащее толкование и применение Конституции Украины субъектами власти является куда большей общественной проблемой, чем недостатки его содержания.

Легитимность отечественного Основного Закона страдает и от прочих событий в конституционном процессе, носящих конвульсивный характер. Первым примером таких "конвульсий" можно считать заключение юридически сомнительного Конституционного договора. Указ президента о проведении референдума по вопросу принятия новой Конституции был не менее сомнительным, хотя и сыграл роль стимула депутатской активности: через три дня после его как бы издания Конституция была принята. Практически сразу Л.Кучма заявил, что этот указ "автоматически исчез"(!). Конвульсией выглядит и то, что принятая 28 июня 1996 г. Конституция Украины официально была опубликована лишь в начале второй декады июля. Однако в самой Конституции оговорено вступление ее в силу со дня принятия, из чего следует, что ее нормы действовали уже две недели, но те, кому они адресовались, не имели возможности с ними ознакомиться.

Как известно, беспрецедентным и столь же конвульсивным решением Конституционного суда от 30 сентября 2010 г. был совершен своеобразный реверс: Закон "О внесении изменений в Конституцию Украины" от 8 декабря 2004 г. признан неконституционным и утратившим силу. Считалось, что это привело к "возобновлению действия предыдущей редакции норм Конституции Украины". Не менее проблемным воспринимается Закон "О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины" от 21 февраля 2014 г., которым как бы оживлен закон от 8 декабря 2004 г. Этим актом изменения в Конституцию Украины были фактически внесены неустановленным законом способом. Имеются также вопросы по поводу реального количества народных депутатов, присутствовавших в зале Верховной Рады на момент голосования за его принятие, и голосовавших "за".

Все это обычно объясняют состоянием, в котором тогда пребывало наше государство. По этому поводу политически допустимо процитировать современного автора А.Шайо: "Те, кто пишет конституцию в революционное время, нередко не имеют на то формальных полномочий". И хотя было достаточно времени должным образом легализовать соответствующие изменения, сделано это не было. Сложилось мнение, что новая власть не хочет нарушать свой внутренний баланс, установленный законом от 21 февраля 2014 г. Очевидно, что "баланс" этот неустойчив, а это объективно предполагает реформирование Конституции хотя бы касательно самой власти. Фальстартом в таком реформировании выглядел проект конституционных изменений, внесенный в июне 2014 г. новоизбранным главой государства почти сразу после принесения им присяги и предусматривавший расширение его полномочий. Сегодня об этом проекте не вспоминают, но органичным его продолжением видится проект закона о внесении изменений в Конституцию относительно децентрализации.

Такой была и есть на сегодня жизнь нашего "трудного подростка", и кардинальные изменения необходимы. Причем они не должны зависеть исключительно от тех, кого мы называем политиками, и не могут быть сведены только к новому конституционному тексту. Представить такой текст - дело реальных специалистов, поэтому вне государственных институтов уже началась работа над проектом комплексных конституционных изменений, которые будут предложены обществу и прогрессивному сегменту политикума. Но политики (даже с учетом эгоизма в связи с перспективами достижения ими власти) не должны ограничиваться конъюнктурными заявлениями о новой Конституции.

Изложенное не является проявлением наивности автора статьи: иного, по существу, не дано. Иначе будет движение по замкнутому кругу, с большой вероятностью наступления негативных для общества последствий.

Поэтому внимания заслуживает идея конституции как общественного договора, имеющая довольно давнюю историю. Существуют и современные трактовки этой идеи, но положенное в их основу понятие общественного договора выглядит абстракцией. К тому же, принятые в постсоветских, и не только, государствах конституции нередко являются плодом непубличных договоренностей между политиками для реализации интересов, не обязательно адекватных интересам общественным. В подтверждение можно вспомнить политические ситуации, при которых "корректировали" нашу Конституцию. Да и проект ее рассматривали в Верховной Раде в режиме обмена ряда важных положений. Отсюда вопрос, было ли принятие Конституции Украины 1996 г. заключением общественного договора, а внесение в нее изменений - уточнением такого договора, является риторическим.

Революция Достоинства обострила вопрос заключения общественного договора в форме новой Конституции Украины или обновления действующей. Однако еще до начала процесса комплексного реформирования Основного Закона следует решить, что является юридически корректным и политически обоснованным - новая редакция или новый Основной Закон. О возможности принятия новой редакции или новой Конституции речь идет в нескольких (хотя и неоднозначных) решениях Конституционного суда, и это означает, что непреодолимых правовых препятствий для соответствующего процесса нет. При этом у Верховной Рады нет полномочий принимать новую Конституцию, хотя она может создать новую редакцию действующей путем принятия двух законов о внесении в Конституцию изменений, одно из которых будет посвящено I, III и XIII разделам, а другое - прочим.

Как вывод: выбор формы ревизии Основного Закона находится в плоскости общественно взвешенной целесообразности. С одной стороны, принятие новой редакции Основного Закона может означать акцент на преемственности, сохранении уже провозглашенных конституционных ценностей, целостности государственной территории, существующей с момента независимости и т.д. С другой стороны, принятие нового Основного Закона в идеале должно означать новый старт общественного развития и государственного строительства. Но надо не просто провозгласить, например, "третью" или "четвертую" республику, а действительно стартовать.

О конституции как общественном договоре можно говорить исключительно в контексте порядка ее разработки и принятия. Качество общественному договору новой редакции или новому Основному Закону может и должен обеспечивать открытый характер процесса конституционного реформирования на всех его стадиях, создание возможности реального участия в этом процессе активных граждан и общественных организаций, достаточно искреннее поведение государственных должностных лиц и тех, кто намерен собой заменить эти лица.

Качество общественному договору обеспечит утверждение новой редакции либо нового Основного Закона на демократическом референдуме. Допустимы разработка и предварительное одобрение новой редакции или нового Основного Закона специально избранным Учредительным собранием с последующим утверждением на референдуме. Таким образом соответствующему акту будет обеспечен наивысший уровень легитимности, однако по различным причинам его использование представляется не очень реальным. Как отмечалось, Верховная Рада может создать новую редакцию, но это выглядит еще менее реально, а легитимность этого документа, по вполне понятным причинам, может быть весьма относительной.

Хочется верить, что идея конституции как общественного договора и ее реализация будут, кроме прочего, содействовать взрослению нашего "подростка", а мы получим дополнительную предпосылку
для созревания как гражданское общество.