Снова Основной Закон "по вызову"?

В начале недели действующий президент инициировал рассмотрение в Верховной Раде проекта Закона "О внесении изменений в Конституцию Украины (относительно стратегического курса государства на получение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора".

Практически сразу этот законопроект был зарегистрирован в аппарате парламента, направлен на рассмотрение профильному комитету и, как юридически замысловато сказано на официальном веб-портале Верховной Рады, "передан на рассмотрение руководству".

Пояснительная записка к законопроекту в части обоснования его необходимости содержит ряд тезисов, которые по общему смыслу выглядят правильными, хотя по интонациям - не к месту пафосными. Но не дается ответ на вопрос: а при чем здесь Конституция?

Нельзя же считать таким ответом тезис записки о том, что "целью предложенных законопроектом изменений является … закрепление в Конституции Украины цивилизационного выбора, европейской идентичности Украинского народа и необратимости стратегического курса государства" на вступление в ЕС и в НАТО. Не покидает ощущение, что авторы текста законопроекта не до конца понимали то, что написали. К примеру, выходит, что они косвенно признают: на сегодня наша страна без соответствующего членства по-европейски не очень-то идентична и не так уж цивилизована. Кстати, как и ряд других стран Европы, политики которых к такому членству не стремятся, совершают "брекзит" или его позитивно поминают.

Настораживает как бы убаюкивающая нас и наших западных партнеров убежденность в том, что, согласно пояснительной записке к законопроекту, "преобладающее большинство украинского общества" поддерживает курс на вступление в ЕС и в НАТО. Однако такой вывод можно будет сделать только по результатам соответствующих референдумов. Во внутри- и внешнеполитических условиях и обстоятельствах, в которых пребывает и обречена пребывать достаточно долго наша страна, такие референдумы необходимы, но проводить их надо на завершающих стадиях оформления возможного членства Украины в названных организациях. В частности, так было в так называемых новых членах ЕС, которые вступили в организацию в 2004 г. и после, и которых проводился референдум относительно членства в ЕС.

А до этого власть просто обязана заниматься не ритуальными заклинаниями о значении для нас ЕС и НАТО, а вести системную и разноплановую работу с теми, кто сегодня не воспринимает или не понимает этого значения, и таковых, как показывают социологические исследования, еще очень немало. Результаты референдумов относительно Украины в ЕС и особенно в НАТО, а также транспарентность их проведения должны быть показательными и более чем убедительными. Вопрос - способна ли нынешняя власть на эту работу.

Такое внимание к тексту пояснительной записки к законопроекту не случайно, ведь формально слова этого текста и текста самого законопроекта - это слова президента Украины. Рискну пожелать действующему президенту со здравым сомнением относиться к тому юридическому "продукту", который ему предлагают. Иначе у тех, кто, допустим, в данном случае будет обязан применять либо исполнять инициированные им "новации" может возникать состояние, подобное когнитивному диссонансу. Что такое с точки зрения юриста, применяющего право, "европейский курс Украины", о чем предлагается написать в преамбуле Конституции? Неужели это проявление комплекса неполноценности: "Мы не Европа, но к ней движемся!"? Такое облегченное по смыслу сочетание слов приемлемо для живого общения и, возможно, для политического документа, но ведь дело имеем с ОСНОВНЫМ ЗАКОНОМ ГОСУДАРСТВА, текст которого должен быть совершенным.

Приведу еще один пример. В названии и статьях законопроекта постоянно упоминается некое будущее "полноправное" членство Украины в ЕС и в НАТО. Выходит, что сегодня наша страна как бы "недочлен", "получлен" или "эрзац-член". В документах названных организаций говорится только о членстве государств, подписавших учредительные и другие акты ЕС и НАТО и принявших на себя соответствующие обязательства.

Да, существует сотрудничество либо партнерство ЕС и НАТО с государствами, не являющимися их членами. Кроме того, в ЕС уже более шестидесяти лет существует институт ассоциации. Для нас важно, что некоторые из ассоциантов со временем стали членами ЕС. Но быть в ассоциации с ЕС и быть членом этой организации - это "две большие разницы". К сожалению, здесь наблюдаем подмену соответствующих понятий.

Известно, что соглашение об ассоциации с ЕС заключила и Украина, но в нем нет упоминания о некоем "неполноправном" членстве в организации. Конечно, реализация предлагаемых ЕС и НАТО форм сотрудничества или партнерства с государствами, не являющимися их членами, объективно служит таким государствам в решении задачи членства в этих организациях. Однако следует помнить, что такое членство достигается фактически в разрешительном порядке, и получение "разрешения" в значительной степени зависит от различных политических факторов, часть которых не связана непосредственно с евроатлантическими стараниями страны. Ситуацию можно сравнить с получением гражданства, когда иностранец, скрупулезно выполнив все предусмотренные законом условия, обращается в уполномоченный орган государства, но это не значит, что ему обязаны предоставить гражданство.

Поэтому многочисленные публичные посылы должностных лиц ЕС и НАТО насчет "открытых дверей", перспектив членства для Украины и другие подобные намеки надо оценивать как своеобразное дипломатическое подмигивание, создающее настроение желаний, стараний и ожиданий. Предвыборный по сути, чрезмерно интенсивный, пиар на тему членства Украины в ЕС и в НАТО подобен свадебному веселью в известной больнице. Нет сомнений, что появление рассматриваемого законопроекта в преобладающей степени является составляющей этого пиара. Однако не трогайте Конституцию! Она, как в свое время сказал действующий президент, паспорт нашего государства. Ее содержание - это базовая составляющая национального права, а не часть предвыборной программы конкретного кандидата, не набор политически выгодных конкретной власти лозунгов, сигналов и просто красивых слов. Но отметим, что права была Леся Украинка, которая, как известно, "contra spem spero".

В любом случае, засорение текста нашей Конституции двусмысленными или бессмысленными формулировками вызывает, как минимум, профессиональный протест. Замечу, что в Законе "О национальной безопасности Украины", принятом в июне, и в изменениях к Закону "О принципах внутренней и внешней политики", принятых в марте, идет речь о цели и задаче "получения членства" в соответствующих организациях. С этой целью можно согласиться, и такой подход к ее юридической фиксации на сегодня достаточен. Но пофантазируем и допустим, что Украина достаточно быстро станет "полноправным" членом НАТО или ЕС. Так что, будем снова препарировать текст Основного Закона?! Значит, Конституцию кое-кто воспринимает как Основной Закон "по вызову". Как результат, не впервые наблюдаем, как ее текст пытаются по существу выкручивать. При этом значительная часть политикума ведает, что творит! Или есть сомнения по этому поводу?

Характерно, что ни в одной Конституции, принятой в государствах - членах НАТО, нет упоминания об этой организации, что объясняется по существу рутинным характером практики членства государств в "обычных" международных организациях. С позиции международного права, НАТО - это одна из таких международных (межправительственных) организаций, членство в которых оформляется путем подписания и ратификации их учредительных документов согласно национальным процедурам. В нашей стране эти процедуры обозначены в статье 9 Конституции и определены в Законе "О международных договорах Украины". В случае с НАТО соответствующим документом является Североатлантический договор 1949 г., в котором, в частности, предусмотрена возможность присоединения к нему "любого другого европейского государства", отвечающего определенным критериям. При этом ни наша Конституция, ни упомянутый закон не предусматривают обязательности проведения референдума относительно Украины и НАТО в процессе оформления возможного членства в этой организации. Хотя по очевидным причинам такой референдум будет необходим. Вопрос - когда.

Другой подход применяется к правовой регламентации членства в ЕС, что связано с особым характером этой организации, которую нередко определяют как надгосударственную. Так, многие положения созданного ЕС права применяются в государствах-членах непосредственно и не требуют какой-либо их имплементации органами этих государств. К тому же, в случае коллизий между национальным правом и правом ЕС, приоритет имеет последнее. Это и другое позволяет части комментаторов утверждать, что членство в ЕС предполагает уступку государствами-членами их суверенитета. Однако это не так, ведь вступив в ЕС, государство лишь делегирует, передает органам этой организации право осуществлять определенную часть его власти. Но в силу своего суверенитета оно может, прекратив членство в ЕС, прекратить и такое делегирование.

Особый, надгосударственный характер ЕС обусловил тот факт, что этой организации посвящены специальные положения конституций государств-членов. Например, основные законы ФРГ и Франции содержат разделы с соответствующими названием и содержанием. В статье 7 Конституции Словакии установлено, что республика "может передать осуществление части своих прав" ЕС на основе международного договора, и что "обязательные правовые акты Европейского Союза имеют приоритет относительно законов". Отмечу, что приведенные положения были включены в Конституцию Словакии в процессе оформления членства в ЕС. Более сдержанными выглядят положения статьи 90 Конституции Польши, согласно которым республика "на основании международного договора может передать международной организации или международному органу полномочия органов государства по определенным вопросам". Закон о ратификации такого договора принимается палатами парламента квалифицированным большинством или на референдуме.

Нет сомнений, что возможное членство Украины в ЕС, учитывая упомянутый характер этой организации, предполагает его конституционное оформление. Несомненно, такое оформление должно относиться к тексту раздела I Конституции "Общие принципы" и осуществляться в реальном процессе оформления возможного членства Украины в ЕС. А, как известно, изменения этого раздела Конституции предполагают принятие соответствующего закона Верховной Радой на основе большинства не менее чем двух третей от ее общего состава и утверждения на всеукраинском референдуме.

"Изюминкой" законопроекта можно считать предложение дополнить статью 102 Конституции новой частью, согласно которой (не поленюсь процитировать) "Президент Украины является гарантом реализации стратегического курса государства на получение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора". Закрадывается подкрепленная предыдущими конституционными "находками" власти мысль, что, может, именно ради этого огород городили.

Автор этой статьи уже писал на страницах ZN.UA (29 января 2016 г.), что слово "гарант" обладает магией фетиша. Употребленное в Конституции, это слово как бы указывает на того, кто всем что-то гарантирует, то есть обеспечивает. Кроме того, термин "гарант" на уровне подсознания патерналистски настроенной части наших граждан сотворяет образ кого-то такого, кто может все решить и всех защитить. В результате такой фетишизации нередко подменяются реальные место и роль президента в механизме власти, и граждане по существу кодируются на восприятие возможного авторитаризма. Еще хуже, когда действующий президент заявляет, что он, в частности, проведет референдум о вступлении Украины в НАТО, не имея на то никаких полномочий.

Важным является и то, что определение в Конституции президента как гаранта нередко служит политикам и даже части юристов обоснованием утверждений о его каких-то скрытых, латентных, подразумеваемых полномочиях. Тем самым признаются полномочия президента, которые не установлены в Конституции и даже (что у нас формально не предусмотрено) в законах, но якобы проистекают из его определения как гаранта. Отсюда обосновываются возможные действия президента вне пределов его установленных полномочий. Такое изобретение полномочий президента мостит путь к диктатуре, даже если диктатора сегодня не видно.

P.S. На обочине дорог еще недавно можно было увидеть рекламные щиты с текстами, которыми граждан призывали беречь природу. Предлагаю установить на некоторых улицах Печерского района Киева щиты, где будет одна фраза: "Береги Конституцию, которая есть и твоим паспортом".