Государственная региональная политика в Украине: от деклараций — до регионального развития

Традиционно в Украине о региональных отличиях и диспропорциях в региональном развитии вспоминают преимущественно перед выборами и частично - после принятия бюджета на следующий год. Перед выборами анализируют карты электоральных симпатий, а после принятия бюджета выясняют, почему один регион получил значительно больше средств из государственного бюджета, чем все его соседи.

Правда, и здесь ситуация уже начинает меняться. Все чаще участники политических кампаний включают в свои избирательные программы положения о расширении прав регионов, формировании единого украинского пространства или уменьшении асимметрии в развитии регионов, а депутаты придумывают всевозможные способы получения для "своих" регионов дополнительных средств из государственного бюджета.

Все это свидетельствует о том, что Украина не может и в дальнейшем оставаться в ситуации, когда государственная региональная политика является лишь красивым лозунгом в предвыборной агитации. Эта политика должна стать одной из основных политик государства, особенно такого большого, как Украина, с ее масштабными и весьма разнообразными регионами.

Зачем нужна региональная политика?

Государственная региональная политика (ГРП) является составляющей внутренней политики государства, направленной на усиление конкурентоспособности экономики страны и ее регионов, повышение уровня благосостояния населения и содействие интегрированности ее пространства. В отличие от отраслевых политик, она, прежде всего, должна ориентироваться на пространственный эффект определенных политических действий и мероприятий, программ и бюджетов, служить определенным фильтром, через который отдельные виды политики направляются на конкретные территории для достижения оптимального (положительного) эффекта и комплиментарности мероприятий. ГРП - это политика синергии, обеспечивающая, при правильном планировании и реализации, эффект намного больший, чем от суммы отдельных мероприятий отраслевых политик.

Эволюция региональной политики

Рождение региональной политики как направления национальной политики государства приходится на 30-е гг. ХХ в. Сначала европейская (как и американская или австралийская) региональная политика воспринималась как инструмент сглаживания чрезмерных диспропорций в социально-экономическом развитии регионов, в основном за счет перераспределяющих грантов и субсидий регионам и территориям с определенными проблемами развития.

Однако со временем цели региональной политики изменились и стали многограннее. Возникли новая парадигма региональной политики и новые принципы, направленные на децентрализацию власти и партнерство между различными ее уровнями и ветвями, а также партнерство с частным и неправительственным секторами.

Следовательно, роль региональной политики, как одной из важных составляющих в системе государственной политики, возрастает, а заодно возрастает и глубина привлечения местных и региональных субъектов к выработке и реализации этой политики.

Централизованный подход к региональной политике в современных условиях - непродуктивен и не дает в полной мере раскрыть возможности всех регионов. Правительства стран ЕС и других стран мира все больше внимания уделяют принципам партнерства и координации, стратегического планирования и целевого направления средств, в том числе на гибридные инструменты политики (гранты плюс кредиты). В то же время объемы финансирования региональной политики в этих странах постоянно возрастают, а также усиливается контроль над их использованием, ведется глубокий анализ влияния конкретных мероприятий и инструментов для усовершенствования политики в будущем. Украина может многое почерпнуть из этого пула практик и подходов, основываясь, разумеется, на местном контексте и специфике развития регионов Украины.

Среди трендов, влияние которых является самым важным для региональной политики:

- урбанизация - повышение роли городов, причем не только крупных метрополий, но и средних по размерам;

- миграция, формирующая динамические рынки труда и определенным образом компенсирующая дисбаланс, возникающий в различных регионах мира в результате демографических изменений;

- информатизация общества и появление новых телекоммуникационных технологий, формирование экономической системы, базирующейся на знаниях;

- глобальные вызовы в плоскости обеспеченности продовольствием и природными ресурсами (особенно водой и плодородными почвами);

- рост по принципам устойчивого развития.

Национальная экономика

Кроме масштабов территории, количества населения и особенностей дифференциации пространства, на характер и инструменты государственной региональной политики в большей степени влияют уровень и стадия экономического развития страны. Чем выше уровень экономического развития, чем стабильнее экономическая ситуация и позитивнее макроэкономические тренды развития, тем более передовой является региональная политика, и она более ориентирована на развитие возможностей и формирование конкурентных позиций отдельных регионов. Региональная политика во времена кризиса и экономического неблагополучия - социальнее ориентирована, сфокусирована на предоставлении базовых ресурсов и возможностей для регионов. Именно это мы наблюдаем в Украине в течение последних 20 лет.

В целом путь украинских трансформаций - регрессивен. Несмотря на высокие темпы роста ВВП и иностранных инвестиций, в докризисный период структура национальной экономики не претерпела значительных изменений и остается неэффективной, консервативной и мало диверсифицированной.

Динамика развития регионов Украины

Традиционно, в большинстве стран со значительными территориями существуют региональные отличия: от культурно-этнических и ментальных - до социально-экономических. Как правило, традиционно, существуют менее развитые регионы и локомотивы роста. В Украине, при наличии значительных пространственных экономических и социальных диспропорций, можем видеть феномен несоответствия между экономической мощностью региона и его показателями социального благополучия и качества жизни. В локомотивах промышленного развития, являющихся лидерами по показателям ВРП на душу населения, промышленного производства и экспорта, наблюдаются острейшие социальные проблемы - самые высокие уровни депопуляции, смертности (особенно среди мужчин трудоспособного возраста), эмиграции, заболеваемости, алкоголизма, здесь неблагополучная криминогенная и экологическая ситуация и т.п. Этот феномен редко встречается в экономиках других государств, в частности в странах Центральной и Восточной Европы

Качество человеческого капитала (образование и навыки) сильно варьирует между регионами и является самым высоким в высокоурбанизированных регионах, где сконцентрировано значительное количество вузов и рабочих мест высшего профессионально-квалификационного уровня. Новые и креативные рабочие места появляются, как правило, в самых крупных городах Украины со сравнительно высоким качеством жизни - Киеве, Львове, Одессе.

Серьезные проблемы с внутренней доступностью территорий Украины должны стать объектом инвестиций в региональное развитие, поскольку улучшение уровня доступности территорий может оказаться одним из главных двигателей повышения конкурентоспособности регионов.

В Закарпатье, Крыму и юго-западной части Одесской области - самая сложная ситуация с интегрированностью в общеукраинское транспортное пространство, и эти регионы связаны с остальной территорией Украины лишь узкими транспортными коридорами.

Разрыв в социально-экономическом развитии украинских регионов действительно существенный, но остается в пределах диспропорций, присущих некоторым странам Европы. Чаще всего столичные города непомерно "искажают" ситуацию, поскольку являются центрами тяготения большинства инвестиций (иностранных и внутренних), местом сбора большой доли налогов, имеют высокий процент образованного населения с высоким уровнем доходов. Такая роль "экономического локомотива" является положительной для национальной экономики при условии, что существуют адекватные перераспределительные механизмы, дающие со временем возможность распространить положительный экономический эффект на более значительные территории государства.

Так, динамический рост Киева существенным образом влияет на положительную динамику роста городов вокруг Киева и области.

В целом, регионы Украины, крайне нуждающиеся в инвестиционных ресурсах, учитывая изношенность основных фондов, имеют крайне разные уровни обеспеченности инвестициями и научным потенциалом, необходимые для вывода экономики на качественно новый уровень, для радикального повышения добавленной стоимости продукции и услуг, производительности труда. "Периферийные" регионы центральной, северной и западной частей Украины страдают от недостатка инвестиций и находятся в некоем замкнутом круге, когда отсутствие внутренних ресурсов отталкивает потенциальных инвесторов, а без дополнительных финансовых вливаний достичь качественно нового уровня развития невозможно.

На сегодняшний день структура экономики большинства регионов Украины остается несбалансированной. В каждом доминируют одна-две отрасли, в основном промышленного производства, выпускающие товары с низким уровнем добавленной стоимости, инновационности и высокой энерго- и материалоемкостью. Доминирование финансовых услуг, строительства, недвижимости и торговли в результате кризиса вызвало значительное падение в экономике сервисных центров Украины, особенно Киева и в промышленных локомотивах. В то же время регионы с преобладанием агросектора и пищевой промышленности после начала кризиса 2008 г. остались в относительном выигрыше.

Украина достигла значительного прогресса в развитии информационно-телекоммуникационных услуг, особенно в высокоурбанизированных областях и больших городах. Это является важным условием для развития "электронной экономики", "электронного управления", "электронного образования", медицины и т.п. Насыщение скоростным Интернетом (фиксированным и мобильным) - важный инфраструктурный показатель для оценки потенциала развития того или иного региона.

Сельскохозяйственное производство Украины, хотя и демонстрирует постоянный рост и ускоренную концентрацию производства в агропромышленных холдингах, еще не достигло объемов 1990 г. Структура сельскохозяйственного производства за последние 20 лет существенным образом изменилась в связи со значительным уменьшением животноводства и ягодоводства. Существенное уменьшение поголовья скота привело к невозможности сельского хозяйства в полном объеме обеспечить население Украины необходимым набором пищевых продуктов, снизило занятость в сельских районах. В большинстве регионов наблюдаются значительная эрозия и общее снижение качества сельскохозяйственных земель, в том числе - из-за практически полного прекращения внесения в почву органических удобрений. У сельскохозяйственного производства есть большие возможности для развития, если учитывать и вместительность внутреннего рынка (неудовлетворительный спрос) мясо-молочной и плодово-ягодной продукции.

В сельских территориях происходит быстрое уменьшение занятости экономически активного населения, особенно части наемных работников, задействованных на сельскохозяйственных предприятиях, и оно не компенсируется расширением занятости сельского населения в других сферах, а также самозанятости. Среди сельского населения прослеживается тенденция к усилению уровня бедности и, следовательно, к уменьшению возможностей молодежи интегрироваться в стремительно изменяющееся общество.

На государственном уровне в течение последних 20 лет делались неоднократные попытки сформировать комплексное законодательство относительно развития агропромышленного комплекса и сельских территорий в Украине, однако целостная система до сих пор не создана, поскольку не определена стратегия развития этой сферы.

На наш взгляд, закрепление за Министерством аграрной политики и продовольствия такой важной сферы, как развитие сельских территорий, неоправданно, потому что развитие сельских территорий более комплексно и имеет намного больше составляющих: от планирования территории - до социальной сферы и занятости населения вне сельскохозяйственного производства. Поскольку развитие сельских территорий является важной составляющей регионального развития, отнесение этой сферы к упомянутому министерству создает дополнительные проблемы с координацией секторальных политик на отдельных территориях.

Типизация и микрорайонирование для целей ГРП

В Украине существуют группы регионов, имеющие общие черты (состояние и тенденции развития, сильные стороны и возможности, слабые стороны и угрозы, проблемы и потребности и т.д.). Следовательно, наряду с универсальными инструментами поддержки регионов (горизонтальными), такие группы регионов нуждаются в различных типах государственного регулирования и поддержки и (или) разной степени интенсивности регулирования. В отчете мы предлагаем типологию регионов - выделение групп довольно похожих регионов, но при этом достаточно отличающихся от других групп (типов), чтобы к ним были применены дифференцированный подход в плоскости планирования и внедрение необходимых мероприятий ГРП. Для выделенных пяти типов регионов (пять типов включают: 1) город Киев; 2) высокоиндустриализованные и высокоурбанизированные регионы; 3) высокоурбанизированные, ориентированные на услуги регионы со средним уровнем развития; 4) малые, незначительно урбанизованные, агропромышленные регионы с низким уровнем развития; 5) регионы с низким уровнем развития, замедлением развития и весьма серьезными проблемами развития) мы предлагаем применять различные инструменты стимулирования развития.

Социоментальные отличия и социальный капитал

Нарастающая межрегиональная асимметрия в социально-экономическом развитии регионов может усиливать напряженность между регионами на уровне их жителей, исходя из действительно существенных различий в региональной идентичности.

Результаты социологических исследований демонстрируют наличие социоментальных и политических различий между жителями разных украинских регионов и их связь с самоидентификацией последних, их этнической принадлежностью и историей пребывания разных регионов Украины в составе разных государств. Эти отличия могут негативно влиять на развитие страны в целом, особенно когда ложатся в основу политической борьбы. Наиболее ярко такие разногласия проявляются между населением Западного, Южного и Восточного регионов Украины, при этом центральные области Украины балансируют эти разногласия и являются самым важным элементом их смягчения.

Социальный капитал - фундаментальная составляющая демократического общества и рыночной экономики. Наличие мощного социального капитала положительно влияет на эффективность государственного управления, в частности в сфере региональной политики, а также способствует планированию, финансированию и реализации мероприятий, требующих широкой коалиции партнеров из государственного, частного и негосударственного секторов.

Пассивность граждан и незаинтересованность общественно-политической жизнью, сравнительно низкий уровень развития институтов гражданского общества - причина того, что в Украине нет системного и конструктивного давления на государственные институты, прозрачного контроля и отчетности о выполненных задачах и израсходованных общественных средствах. В целом преследование личных интересов как правило преобладает над отстаиванием интересов общественной группы, хотя международная практика свидетельствует, что объединение усилий для лоббирования определенных общественных интересов демонстрирует намного выше эффективность, чем индивидуальное лоббирование. Однако до тех пор, пока взяточничество будет оставаться общественно приемлемым поведением, построить действительно прозрачную и подотчетную систему государственного управления и экономику не удастся.

Законодательство

Законодательство в сфере регионального развития, сформированное на протяжении 1991-2013 гг., должно было создать целостную и взаимосогласованную систему, дающую перечень стратегических и планировочных документов в сфере регионального развития, определяющую институции, которые формируют и реализовывают государственную региональную политику и проекты регионального развития, а также определить и закрепить источники финансирования регионального развития.

Однако действующие сегодня законы и нормативно-правовые акты правительства и президента Украины не гармонизованы между собой. Они построены на различных концепциях, содержат разные приоритеты и различные способы правового регулирования.

Невыполнение значительного количества задач, предусмотренных Государственной стратегией регионального развития, в частности реформ системы управления региональным развитием, реформы местного самоуправления и территориального устройства, не дало возможности создать полноценную правовую систему формирования и реализации государственной региональной политики, которая могла бы постепенно, но неотвратимо обеспечивать реализацию конституционных норм относительно сбалансированного развития украинских регионов, на основе присущих им особенностей.

Сегодня критически важно переосмыслить суть государственной региональной политики, как скоординированных в пространстве секторальных политик, с целью обеспечения единства всей государственной территории, выравнивания диспропорций в региональном развитии для гарантирования надлежащего качества жизни человека, независимо от места его проживания. Потому сейчас самое время принять базовый (рамочный) закон о принципах государственной региональной политики и, соответственно, пересмотреть весь массив законодательства, в той или иной степени касающеегося реализации этой политики.

Реализация государственной региональной политики

Государственная политика регионального развития в Украине должна учитывать ряд фундаментальных препятствий, стоящих на пути достижения сбалансированного развития территории государства, создания возможностей для динамического роста каждого региона на основе уникальной комбинации внутренних факторов и условий.

Основными вызовами в процессе реализации региональной политики на всех уровнях являются:

- Нестабильная институционная среда, включительно с конституционной моделью устройства государства, где полномочия относительно региональной политики и связанных с ней сфер (территориально-административная реформа, реформа публичного сектора, государственной службы и т.п.) перемещаются из министерства в министерство, зачастую в результате фрагментации задач и распределения их между различными министерствами и ведомствами. Это усложняет выработку целостного и последовательного подхода к формулированию вызовов ГРП и определения путей для их преодоления и является контрпродуктивной средой для специалистов, экспертов и учреждений, преисполненных, скорее, собственным выживанием в ЦОИВ, чем содержанием реформ и их последствиями.

- Высокий уровень централизации и сильная властная вертикаль со слабыми горизонтальными связями, в том числе между регионами. Это, соответственно, приводит к появлению искаженного видения позиции того или иного региона в экономике государства, социальной, культурной сфере, обществе и политике. "Ментальные" разрывы между регионами увеличиваются намного быстрее, чем социально-экономические диспропорции, что наносит вред единству государства.

- Отсутствие дальновидного видения развития страны и превалирования недальновидности в принятии решений в сфере ГРП (и других сферах). Это приводит к неполному выполнению или вообще к невыполнению действующего законодательства, что, в комбинации с текучестью руководящих команд в министерствах, порождает путаницу новых законодательных инициатив и регуляторных актов. В Украине пока нет традиции и практик оценки окончательного эффекта от политики на той или иной территории.

- Законодательные и регуляторные несогласования и "белые пятна", тормозящие использование возможностей для развития и роста. Слабые аналитические навыки специалистов, работающих в органах исполнительной власти (на центральном, региональном и местном уровнях) и органах местного самоуправления, подрывают эффективность инструментов политики. Ситуация еще больше усложняется отсутствием горизонтальной координации между органами власти, непривлечением к выработке политики и ее оценке независимых аналитических центров и экспертов.

- Низкая способность регионов стать равноправным партнером центрального правительства в реализации региональной политики. Роль региональных органов власти на самом деле является наиболее комплексной: с одной стороны, они должны осуществлять в своем регионе мероприятия, определенные и профинансированные центральным правительством, а с другой - определять собственные приоритеты и реализовывать собственную политику. Как правило, их способность весьма слабая даже для реализации "спущенных" свыше директив, не говоря уже о собственной политике и инструментах реализации. Областные советы, ответственные за принятие местного бюджета, стратегию регионального развития, другие документы планировочного характера, на самом деле выполняют, скорее, формальную роль, поскольку готовят проекты этих документов не органы областных советов, а органы исполнительной власти, ответственные перед правительством, а не перед советом и соответствующей общиной. Следовательно, крайне назрела реформа системы местного самоуправления и перераспределения полномочий между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления регионального уровня.

- Отсутствие адекватного финансирования проектов развития в регионах. Как свидетельствует практика, большинство расходов - текущие и часто "авральные", как правило, своевременно или с небольшими опозданиями финансируются только "защищенные" статьи затрат. Капитальные проекты если и осуществляются, то только в сфере строительства или ремонта социально значимых объектов, таких как коммунальная инфраструктура, школы, больницы и т.д. Речь почти не идет о проектах, направленных на перспективу, о действительно развивающих мероприятиях, которые могли бы повлиять на улучшение в структуре экономики, ее производительности, трудоемкости, на структуру занятости или доходы от активной экономической деятельности.

Стратегическое планирование

Анализ процесса стратегического планирования регионального развития в Украине продемонстрировал наличие серьезных вызовов и возможностей для усовершенствования. Притом что все регионы Украины на сегодняшний день имеют собственные стратегические документы, а у центрального правительства есть ГСРР-2015, и только что завершен процесс разработки ГСРР-2020, значительного прогресса в реализации ЦЕЛЕЙ региональной политики за последние пять-семь лет достичь не удалось. Проблема заключается не только в неадекватной базе для стратегического планирования, но и, главное, в почти полном отсутствии его операционализации и внедрения.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов, которые сегодня центральное правительство Украины может направить на развитие территорий, необходимо усилить приоритетность распределения ресурсов и концентрировать их на тех мероприятиях и территориях, которые могут обеспечить наибольшую отдачу в самые сжатые сроки, однако дадут продолжительный и комплексный эффект для развития не только одной территории, но и соседних регионов.

Финансирование политики регионального развития

В общем, правильно было бы сказать, что финансирования именно стратегического развития регионов в Украине пока что нет, а если и есть. то очень фрагментарное в отдельно взятых городах (на сегодняшний день - это наиболее финансово самообеспеченные территориальные единицы в Украине). Самые большие капитальные проекты в регионах - строительство транспортных магистралей, крупных объектов инфраструктуры, льготы для отдельных предприятий или производителей сельхозпродукции, открытие новых крупных учебных заведений или учреждений здравоохранения и закрытие многих других, меньших по размеру, и т.п. - часто реализуются без предварительной оценки их влияния на пространство региона, его экономику, социальную сферу, развитие частного предпринимательства, без исследования потребностей рынка труда и его пространственных параметров.

Традиционный подход - финансирование регионального развития через субвенции из Государственного бюджета - характеризуется непрогнозированностью. Несмотря на утвержденную методику распределения средств и подготовки предложений, процесс похож на целиком ручной и непрозрачный. Появление в государственном бюджете субвенций, полностью распределяемых правительством, фактически, по собственному усмотрению, наряду с уменьшением от определенной Бюджетным кодексом суммы средств Государственного фонда регионального развития, - не является хорошей практикой прогнозированности финансирования регионального развития.

Соглашения относительно регионального развития были задуманы как радикальный инструмент стимулирования развития отдельных регионов через институт договорных отношений, где каждая сторона обязуется выполнять определенные мероприятия и предоставлять средства в определенных объемах. Практика показала, что в Украине соглашения пока что не сработали, в смысле достижения желаемых результатов, прежде всего, в связи с недостаточным, а то и крайне низким уровнем финансирования.

Анализ пространственного эффекта целевых бюджетных программ и региональных программ социально-экономического развития, финансируемых из государственного бюджета, не позволяет сделать информированные выводы, учитывая фрагментарность информационной базы, отсутствие единого источника данных относительно запланированных и выполненных мероприятий программ в отдельных регионах, комплекса показателей оценки влияния мероприятий на социально-экономическое развитие регионов.

Логичный источник финансирования развивающих проектов в регионах - местные бюджеты развития - не дотягивают до потребностей и задач развития регионов.

Мониторинг и оценка

В целом будет вполне справедливо констатировать факт существования в Украине детально регламентированной функции мониторинга и почти полного отсутствия оценки эффективности политики - как на центральном, так и на региональном уровнях.

При отсутствии эффективной системы мониторинга и оценки трудно говорить об эффективности мероприятий ГРП в Украине. Механистическое приведение десятков или даже сотен статистических показателей социально-экономического развития в контексте того или иного закона, стратегии или нормативного акта не будет ответом на главный вызов - обеспечение эффективных механизмов осуществления трансформаций в сфере регионального развития. Более того, нынешняя система учитывает лишь одного "игрока" - государственный сектор - и из-за своей негибкости, как правило, непригодна для оценки общих усилий и мероприятий с частным и общественным сектором, международными организациями и органами самоорганизации населения.

Статистика

Роль статистической информации для целей региональной политики трудно переоценить. Чтобы достичь оптимальных целей любой политики, и ГРП в частности, статистическая информация должна быть объективной, комплексной, прозрачной, доступной и предоставляться своевременно для принятия управленческих решений (в пределах технических возможностей отдельных массивов информации).

Однако в Украине существует множество проблем в сфере статистики, тормозящих процессы формирования и реализации ГРП, мониторинга эффективности ее выполнения на государственном и региональном уровнях. Это, в частности:

- несоответствие некоторых статистических показателей нуждам ГРП, и, в частности, целям ГСРР. Особая сложность возникала в сферах мониторинга инновационной и инвестиционной деятельности, предпринимательства и устойчивого развития, занятости, уровня квалификаций и т.п.;

- отсутствие иерархии показателей - разных уровней детализации, в зависимости от характера задачи и цели, для которой собирается информация;

- отсутствие консолидации информации в одном месте, желательно в онлайн-ресурсе, что существенным образом увеличивает время, израсходованное на ее получение, обработку, анализ и синтез;

- информация часто актуализируется по новым принципам и стандартам, а ретроспективный перерасчет по новым стандартам проводится не всегда, что делает невозможным сравнение динамических рядов;

- несоответствие методологии и динамических рядов международным (МОТ, ОЭСР и т.п.) и европейским стандартам;

- низкий уровень "читабельности" даже уже доступной информации, особенно на веб-сайтах МЭРТ и ГССУ, где нет простой и понятной визуализации, доступа, где ограничена хронология статистической информации или недостаточна ее актуализация (устаревшие данные);

- переведение доступных статистических отчетов практически исключительно на индексы, вместо реальных единиц измерения, что создает проблемы в прогнозных расчетах.

Коммуникации

Сравнительно низкий уровень осведомленности широкого сообщества, и даже круга специалистов в государственном секторе, с целями, потребностями, приоритетами и принципами региональной политики приводит к мнению, что процесс коммуникации был несовершенным, и важные сообщения в этой сфере не достигли адресатов. И это несмотря на то, что серьезная работа, в частности с участием международных проектов и экспертов и солидной суммы донорских средств, ведется с начала 2000-х гг. Довольно часто региональную политику ассоциируют с сепаратизмом, федерализмом, дезинтегрирующими процессами, которые вообще воспринимаются отрицательно.

В Украине должна быть создана интегральная база статистических показателей социально-экономического развития регионов в разрезе районов и городов, включающая показатели, необходимые для ранжирования и классификации регионов по характеру и важности их проблем. В эту систему должна быть включена информация, имеющаяся в распоряжении ГССУ, МЭРТ, Министерства финансов, Министерства труда и социальной политики, Государственной службы занятости, Министерства налогов и сборов, Министерства инфраструктуры, областных статистических управлений и т.п. На нынешнем этапе следует позаимствовать опыт стран ЕС, использующих ограниченное количество статистических показателей (до семи-восьми по каждой категории).

Вопросы регионального развития и региональной политики - приоритетны и важны для многих международных организаций и национальных донорских агентств, работающих в Украине. Успех реализации проектов технической помощи (ТП) в сфере ГРП в значительной степени зависит от обеих сторон - донора и бенефициара.

Доноры должны более чутко относиться к местному контексту, использовать местную экспертизу для определения проблем и вызовов того или иного сегмента ГРП или вызовов определенного региона. Они обязаны лучше координировать действия между собой и не руководствоваться исключительно интересами и приоритетами своих руководящих органов и правительств.

Бенефициары,со своей стороны, должны прагматичнее относиться к ТП как к дополнительному развивающему ресурсу и, к тому же, потенциально более гибкому, что позволит ввести некоторые управленческие инновации, которые трудно внедрять в жестких рамках украинского законодательства и финансовой системы.

Политическая воля к изменениям

В 2011-2013 гг. на высшем политическом уровне приняты все необходимые политические решения относительно направления реформы государственной региональной политики и переориентации государственной региональной политики на человека через формирование благоприятной для его проживания среды, независимо от места проживания, а также подготовки нормативно-правовой базы такой реформы. Однако эти решения преимущественно остались невыполненными.

Для реализации указанной политической позиции необходима слаженная деятельность правительства и парламента, чтобы в сжатые сроки подготовить и принять необходимые нормативно-правовые акты. А до этого следовало бы решить вопрос концентрации полномочий относительно регионального развития в пределах одного министерства, для которого ГРП стала бы основной политикой, и создать системы координации отраслевых политик в регионах.

Перспективы ГРП в Украине

Аналитический отчет, на основе которого подготовлена эта статья, представляет наиболее актуальные тренды развития регионов Украины, ключевые проблемы и возможности, основные компоненты системы государственной региональной политики, ее слабые места и положительные признаки. Кроме того, он предлагает главные направления дальнейшего развития ГРП по основным стадиям разработки и реализации политики, основываясь на специфике развития отдельных регионов и их типов.

Мы делаем особое ударение на том, что на нынешнем этапе развития страны, а также с учетом тенденций развития регионов, изменения в системе управления и институционной среды ГРП являются крайне неотложными.

Без системных перемен администрирования политики достичь положительных и, главное, долгосрочных результатов от самых инновационных и дорогих инструментов стимулирования развития регионов невозможно.

Мы не пытаемся голословно критиковать правительство, а излагаем конструктивные предложения относительно усовершенствования действующей модели и предлагаем новые шаги в сфере ГРП, которые, по нашему мнению, на нынешнем этапе необходимы.

На наш взгляд, эти предложения не следует откладывать в долгий ящик, - обострение проблем регионов, увеличение разрыва в уровнях их развития и социоментальная дивергенция создают реальную угрозу для единства политико-экономического и общественного пространства Украины.

В общем, несмотря на многолетнее игнорирование важности государственной региональной политики для Украины, именно эта политика является одной из важнейших сфер государственного управления в нашей стране, имеющей такую большую территорию, значительное количество населения и неодинаковое разнообразие регионов.

Мы предлагаем изменить отношение к украинскому пространству и признать важность благополучия украинских регионов для создания благополучной украинской наций и государства.

На наш взгляд, проект Государственной стратегии регионального развития Украины на период до 2020 г. содержит определенное переосмысление подходов к государственной региональной политике в Украине на основе европейского опыта и инструментов политики, потому и есть надежда на положительные изменения.

Статья подготовлена на основе аналитического отчета "Региональное развитие и государственная региональная политика в Украине: состояние и перспективы изменений в контексте глобальных вызовов и европейских стандартов политики" проекта технической помощи ЕС "Поддержка политики регионального развития в Украине".

Загрузить полную версию аналитического отчета можно по ссылке: http://surdp.eu/analytical-report/