Кардинальная территориальная реформа — требование времени

В день очередной годовщины принятия Конституции Украины на страницах ZN.UA появилась статья-SOS Ю.Мостовой. Сила правдивых акцентов и оценок относительно нынешнего бытия государства Украина поражает даже профессионалов, которым есть что сказать и предложить. Настоящее украинское возрождение не происходит и невозможно по многим причинам, которые указывает автор резонансной статьи. Претендуя на "честную консилиумную дискуссию", мы снова возвращаемся к неотложной и вместе с тем сверхсложной проблеме, актуализированной недавно (в ZN.UA №18) народным депутатом Украины, экс-председателем Одесской ОГА Сергеем Гриневецким. Кардинальная территориальная реформа по своей значимости стоит в одном ряду с самыми судьбоносными решениями, которые должны быть приняты и осуществлены в независимой Украине.

Юрий Ганущак, откликнувшись первым (и весьма критически) на публикацию С.Гриневецкого, считает идею кардинальной реформы существующего территориального устройства страны "ненаучной фантастикой... безымянных ученых". На самом деле эту идею отстаивают ученые экономисты, получившие научную степень доктора наук и профессорские звания в советские времена, и в первые годы независимости игравшие заметную роль в отечественном политикуме, занимая довольно высокие должности служебной иерархии: Владимир Черняк (народный депутат СССР, народный депутат Украины ІІІ-ІV созывов), Василий Шевчук (министр охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины), Сергей Тулуб (заместитель секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины, лауреат Государственной премии Украины).

Первая публичная статья - "От областей до краев" появилась 10 лет назад (2 октября 2002 г.) в газете "Урядовий кур'єр". Потом данная идея инициировалась в монографических исследованиях - "Економічна безпека і політика. Із досвіду професійного аналітика" - К., Знання, 2004; "Актуалітети політики розвитку" - К., Знання, 2009. Этим мы хотим подчеркнуть, что по нашим убеждениям кардинальные изменения в территориальном устройстве страны - это требование времени, а значит, определяющий актуалитет настоящего. Ведь кардинальное изменение территориального устройства будет означать реальный шаг к государственному порядку, который воссоздаст баланс интересов всех слоев населения и, что не менее важно, - запрос на патриотически настроенных и интеллектуально вооруженных региональных и местных лидеров. А это - ключевая предпосылка для настоящего возрождения украинской государственности.

За 22 года существования украинского государства отечественная экономика не достигла уровня развития, который она демонстрировала в составе СССР. Напомним, что Украина в 90-е гг. прошлого века в мировом измерении выглядела весьма успешной. Имея население от мирового уровня 0,1%, Украина производила 2% мирового ВВП и владела 6,5% мирового научного потенциала. Однако за последние два десятилетия принципиально важные макроэкономические показатели упали в разы. Потеряв "стартовый капитал" и эксплуатируя сегодня физически и морально изношенные производственные фонды, Украина демонстрирует модель отношений и связей, характерную для слаборазвитых стран - размещение на своей территории экологически и техногенно опасных производств одновременно с массовым импортом из-за рубежа залежалой продукции и морально устаревших технологий.

Вопреки официальным заявлениям о статистической динамике, страна цивилизационно не развивается. Таким образом, не преодолев кризис своей истории, украинское государство уже попало в кризис цивилизационной перспективы. И это при том, что Украина - одна из немногих стран, имеющих исключительно благоприятные природно-климатические условия (отсутствие извержений, землетрясений, торнадо, ураганов, цунами и т.п.), щедро одаренная уникально плодородными землями и разнообразием природных ресурсов, является центром как минимум четырех мировых транспортных коридоров. И, что особенно важно, мы - трудолюбивый народ, генетически нацеленный продуктивно вести хозяйство, создавать благосостояние собственными головами и руками. Следовательно, в Украине, как ни в одной другой стране мира, есть все, чтобы жить богато и убедительно демонстрировать цивилизационные перспективы.

Однако для "цивилизационного спурта" необходимо и важно четко определить то реформационное "ab ovo", опираясь на которое станет возможным запустить в действие систему важнейших приоритетов социально-экономического развития. Полностью соглашаясь с высказанными Ю.Мостовой предостережениями и предложениями, мы вместе с тем считаем, что требованием времени является радикальная территориальная перестройка, которая сломает устоявшееся бюрократическое сооружение и заложит предпосылки для финансового оздоровления регионов, усилит возможности и роль местного самоуправления. Именно с этого этапа станет возможным осуществление комплекса принципиальных и качественных сдвигов в политико-экономической системе Украины.

В сущности, ныне действующая властная вертикаль исполнительной власти построена не снизу вверх, как это должно быть по цивилизационным критериям, а наоборот - сверху вниз. Такое авторитарное сооружение является хронически немощным, поскольку лишает местный уровень финансовой независимости и превращает подавляющее большинство регионов в дотационные. Дотационные регионы стремятся как можно больше выклянчить средств из общегосударственного бюджета, не заботясь об их эффективном использовании, а экономически самодостаточные - не менее настойчиво пытаются уменьшить перечисление собранных средств в центр. Вместе с тем субъекты экономической деятельности скрывают доходы и не платят полных налогов ни местной власти, ни центральной. Понятно, что в рамках существующей системы административно-территориального устройства согласование полярных интересов Центра и непомерно измельченных регионов бесперспективно.

Украинцы, может даже больше, чем некоторые другие народы, любят свое отечество, свой край, потому испокон веков выделяют себя по территориальной принадлежности. Не случайно в названии украинского государства коренное слово - "край". В большинстве стран мира название государства происходит от самоназвания народа, населяющего его. У украинцев - наоборот, этническое самоназвание происходит от понятия территории заселения. Мы - люди, живущие в крае, и представляем государство, название которого происходит от понятия своей родной земли. Украинец не видит необходимости подчеркивать в названии своей родины конкретные определяющие качества - что она "замечательная", "солнечная", "благодатная" или какая-то еще - для него все они заключаются в безграничном понятии собственного края.

Психология внутренней обособленности "маленького украинца" от государства сложилась и царит не потому, что историческая судьба длительное время не давала нам собственного государства. Скорее всего, само равнодушие и даже неуважение населения ко всем ветвям государственной власти обусловлено одной причиной. До этого времени все, что украинец может приобрести и имеет, - он добыл самоотверженным трудом на родной земле; при этом ни одна власть не смогла добавить ни крошки к его благосостоянию. К сожалению, онанастроена испособна только отбирать. Не в последнюю очередь из-за этого сегодня на территории Украины превалируют депрессивные регионы. Разрыв в финансировании конституционных гарантий граждан между регионами Украины остается неоправданно значительным.

Основной структурной единицей унаследованного Украиной регионального деления является относительно небольшая по населению и экономическому потенциалу область. Деление на области происходило просто по субъективному волеизъявлению Центра и нередко по случайным признакам. Заметим, что в дореволюционные времена губернии территориально были намного больше. Например, вся Левобережная Украина была одной Малороссийской губернией. А во времена гетмана Скоропадского в Украине было всего 14 губерний и 120 уездов.

Для нынешней власти и при действующем территориальном устройстве осуществление рыночно конструктивных инициатив является непосильной задачей. Осуществление политики цивилизационного развития возможно, прежде всего, при условии внедрения следующей системы административно-территориального устройства Украины: Автономная Республика Крым, 8 краев, города со специальным статусом, районы, города, районы в городах, поселки и села. Использовав данную модель, С.Гриневецкий вместо термина "край" употребил базовое понятие "регион", что не влияет на суть назревших изменений. В более конкретном измерении речь идет о создании краев в следующем составе имеющихся областей:

Автономная Республика Крым; Донецкий край (Донецкая, Луганская области); Карпатский край (Львовская, Ивано-Франковская, Черновицкая, Закарпатская области); Киевский край (Киевская, Кировоградская, Черкасская, Черниговская области); Подольский край (Винницкая, Хмельницкая, Тернопольская области); Полесский край (Волынская, Ривненская, Житомирская области); Приднепровский край (Днепропетровская, Запорожская области); Причерноморский край (Одесская, Херсонская, Николаевская области); Слобожанский край (Харьковская, Сумская, Полтавская области).

Как видим, географические границы предлагаемых краев фиксируют обусловленность этническим составом населения региона, историческим путем заселения территории, структурой производственного потенциала и плотностью внутрирегиональных связей. Ни один из признаков не является определяющим. Украина как государство - унитарное, но ведь и многогранное, поэтому по либо-какому из многочисленных параметров нельзя четко определить границы хоть одного территориального образования нужных масштабов. Главная цель новой структуры - укрупнение территориальной единицы до уровня, прежде всего, финансовой самодостаточности и мощного экономически-хозяйственного потенциала.

Если рассматривать край как основное звено географического деления страны, то населенный пункт станет первичным звеном административно-территориального устройства государства. Речь идет о предоставлении полной самоуправляемости каждому селу, поселку, городу. Украинские города имеют опыт самоуправления еще с ХІV века. Значительное количество даже уездных городков пользовалось полномочиями Магдебургского права. На сегодняшний день и в парламентских республиках, таких как Италия и Австралия, и в президентских республиках, как США и Франция, и даже в конституционных монархиях, как Нидерланды и Норвегия, - широчайшее самоуправление присуще населенным пунктам, а не большим или меньшим региональным образованиям. Только на первичном уровне, где люди проживают, общаются, принимают жизненно важные решения и реально зависят друг от друга, ощущают наличие интересов, отличающихся от личных, - должны как можно шире реализовываться принципы местного самоуправления.

Может сложиться ошибочное представление, что реорганизация территориальной власти означает только укрупнение областей. Край ни в коем случае не станет новым воплощением нынешней области, где областной центр стягивает к себе капиталы, культурный и производственный потенциал, самые опытные и профессиональные кадры. Краевой центр не будет региональной столицей в обычном понимании - он должен быть только местом пребывания краевой власти. В условиях современного развития информационно-коммуникационных технологий и электронных сетей практически все вопросы, которые могут возникнуть у гражданина к государственным органам любого уровня, должны оперативно решаться без личного контакта и не только исключительно по месту его жительства.

В лучшем случае даже государственные учреждения краевого уровня не обязательно должны находиться именно в краевом центре. Наоборот, государство будет стимулировать равномерное размещение культурно-образовательного, научного и производственного потенциала по всей территории страны - понятно, с учетом наличия природных ресурсов и других особенностей. О возможности такого подхода говорит руководитель Генеральной схемы планирования территории Украины Владимир Нудельман (ZN.UA №22-23).

Крайне важной является форма первичной подачи идеи территориальной реформы для ознакомления с ней всего населения. Назревшие территориальные изменения должны всесторонне обсуждаться всем обществом, разными социальными слоями населения - в творческих, производственных, научных коллективах, на собраниях жителей городов, поселков и сел. Идея территориальной реформы должна прозвучать одновременно по всему государству, отдельно от любого другого события, способного привлечь внимание граждан даже на короткое время, - только в таком случае она будет воспринята как судьбоносное общенациональное мнение.

Следует заранее предусмотреть возможные аргументы, с помощью которых будет критиковаться предлагаемая концепция. Прежде всего, кто-то сразу заявит, что создание экономически самодостаточной, значительной по площади, населению и производственному потенциалу территориальной единицы неизбежно усилит сепаратистские настроения, т.е. создаст угрозу целостности государства.

Относительно таких опасений следует заметить, что стремление к сепаратизму и обособлению вовсе не обязательно должно опираться на экономическую самодостаточность. Уместно напомнить, что реальные сепаратистские домогательства в мире очень часто не имеют реальной экономической подоплеки. Ближайший сосед Украины, Приднестровская республика, получила свой статус вовсе не благодаря величию масштабов, да и Крымская автономия - далеко не самый крупный регион в Украине. Укрупнение нынешних областей не вызовет дополнительных угроз унитарной направленности украинской государственности. Это аргументировано заметил С.Гриневецкий в своей статье.

Не секрет, что условия для возникновения территориальных антигосударственных амбиций возникают при слабости центральной власти и неудачных механизмах ее осуществления.Фактически без внимания общественности остается тот факт, что государственная собственность, находящаяся в распоряжении так называемых доверенных управляющих, - источник колоссальных общественных потерь. Фонд дивидендов, сформированный в акционерных обществах, не поступает в государственный бюджет в течение многих лет, зато исправно наполняет карманы коррумпированного директората. Поэтому система экономических отношений должна быть построена таким образом, чтобы возможность коррупционных действий была минимизирована. А эта проблема не может быть решена при нынешней административной системе, исключающей принцип региональной и местной финансовой самодостаточности.

Главная цель построения новой территориальной структуры - укрупнение территориальной единицы до уровня полной (прежде всего финансовой) самодостаточности. Главы краевых государственных администраций должны назначаться президентом и утверждаться парламентом. Статус руководителя представительского органа (краевого Совета) должен ограничиваться ролью координатора его заседаний, но не должен предусматривать права принятия каких-либо единоличных решений. Только при наличии экономически самодовлеющих, объединенных общностью исторического пути, этническими и культурными интересами краев может быть эффективно реализована идея двухпалатного парламента, в котором нижняя палата (количественно сокращенная втрое от размеров нынешнего парламента) должна отражать интересы партийно-политической структуризации общества, а верхняя - отстаивать краевые приоритеты и интересы местного уровня.

Для реализации общегосударственной политики в ряде сфер - военной, правоохранительной, судебной, социальной и других - следует отделить территориальные учреждения их реализации от географии краевого деления. Так, границы военных и пограничных округов должны устанавливаться таким образом, чтобы они не совпадали с географическими границами административных образований. Аналогичным образом должна разграничиваться территория государства для осуществления судопроизводства, распределения пенсионных средств, при создании избирательных участков для выборов в общегосударственные представительские органы.

Правоохранительные структуры должны четко разделяться на два уровня - муниципальный и общегосударственный, при этом региональные органы общегосударственной полиции желательно даже размещать не в тех городах, где расположены органы краевой власти. Этот вопрос надо тщательно, без лишней поспешности продумывать в процессе реализации реформы административно-территориального устройства, поскольку заведомо трудно предусмотреть все возможные варианты. Главное - заложить принцип, при котором не допускается концентрация всех сфер, охватывающих общественную жизнь в регионе, в руках одной региональной власти.

На уровне такой единицы, как край, будут сконцентрированы достаточные ресурсы, чтобы возложить на него ответственность за обеспечение базовых социальных гарантий граждан, поддержание общественного порядка, развитие национально-этнических особенностей местного населения. Вместе с тем это обусловит создание экономически самодовлеющей, значительной по площади, населению и производственному потенциалу территориальной единицы (а это определяющая предпосылка ликвидации имеющихся признаков депрессивности и социального неравенства регионов), уменьшение административно-управленческого аппарата, нарушит, а впоследствии и сломает налаженные теневые и коррупционные схемы.

В Украине есть весомый резерв увеличения доходной базы бюджетов - теневая (не учтенная) экономическая деятельность. Привлечь ее к финансированию общественных потребностей способна только местная власть, которая может раскрыть запутанные схемы утаивания доходов. Но для этого она должна иметь реальную возможность не только привлекать средства в бюджет, но и использовать их на потребности населения региона. Ожидания, что детенизация возможна через влияние центральных контролирующих органов, напрасны. Как оказалось, все их усилия влияют на теневую экономику так же, как коса на сорняк - от этого он только становится гуще и крепче.

Вместе с тем общегосударственные налоги должны устанавливаться на едином для всех регионов уровне, а налоговая база и методика их начисления должны быть тщательно обоснованы для того, чтобы учесть реальную дифференциацию регионов. Плоская шкала налогообложения должна исчезнуть, поскольку на сегодняшний день - это инструмент финансовой защиты национального олигархата. При этом первичное звено, т.е. каждый населенный пункт должен иметь собственную финансовую базу - местные налоги, сборы, утвержденные законом отчисления от общегосударственных налогов, а также доходы от использования муниципальной собственности. Все это и будет формировать доходную часть местных бюджетов.

Именно краевая модель территориальной реформы обеспечит четкую вертикаль исполнительной власти, откроет коридор свободы для местного самоуправления, в разы сократит чиновничье-бюрократический аппарат, а следовательно, границы и имеющийся потенциал тотальной ныне коррупции. Благодаря такой территориальной оптимизации ощутимо уменьшится количество депрессивных регионов, не будут такими полярными разрывы в их социально-экономическом развитии.