Регионализм в Украине: реальность и перспективы

Определение европейских ориентиров внутренней и внешней политики заставляет по-новому осмыслить принципы организации векторов политической и экономической деятельности как внутри страны, так и на международной арене. Сейчас Украина танцует на месте, выбирая вектор движения. В то же время наше государство стоит перед необходимостью внедрения существенных изменений во всех сферах общественного развития, в том числе и в региональной политике. Содержание этих изменений будет определяться как уровнем осознания обществом и властью сущности политических и социально-экономических процессов, произошедших в стране за последние десять лет, так и выбором идеологии и модели развития страны в целом и взаимоотношений центра и регионов.

В этой связи остановимся на нескольких аспектах, определяющих как нынешние, так и будущие тенденции формирования региональной политики.

Региональное развитие в Украине

Региональная политика, идею которой так долго и настойчиво пропагандировали на протяжении всей новейшей истории Украины, кажется, сможет наконец-то потерять свою актуальность полностью и окончательно. Не потому, что у руля Партия регионов, пришедшая к власти под лозунгами децентрализации и регионализации, а потому, что сама идея потеряла смысл в условиях абсолютной концентрации финансов и полномочий.

Регионы уже давно ждут существенных сдвигов во взаимоотношениях с центром. Разглагольствуя о европейском направлении развития, власть не слишком-то озабочена выполнением норм и форм взаимоотношений центра и регионов, которые присущи европейским государствам. Да и некому на самом деле в Украине осуществлять региональную политику.

Одним из важных вопросов разработки региональной политики Украины является выбор типа этой политики в соответствии с общепризнанной и принятой стратегией развития государства, с которой до сих пор не определились. Упомянутый тип зависит от соотношения национальных и региональных приоритетов развития.

Сегодня развитие Украины в целом и отдельных ее регионов в частности - это совокупность противоречий и непредсказуемостей. Именно поэтому возникает необходимость реальной оценки достижений, определения перспектив и сроков реализации целей, необходимых рычагов и ресурсов, которые должны быть задействованы.

Прежде всего отметим, что регионы Украины существенно отличаются. Поэтому, безусловно, очень большая разница и по экономическим показателям. В последнее время дифференциация усиливается по ряду причин: регионы с разной структурой экономики по-разному адаптируются к новым условиям хозяйствования. В общем межрегиональные различия являются отражением все большей дифференциации между экономической (различие в формах собственности и секторах экономики) и социальной (различные группы населения) составляющими в регионах. Размах вариации по показателям валового регионального продукта в 2010 году составил аж 23,1 раза (г. Киев - 196 639 млн. грн., Черниговская обл. - 9892 млн. грн), по объему капитальных инвестиций размах вариации в 2011 г. составил почти 19 раз (г. Киев - 47 169,3, Черновицкая обл. - 2486,7 млн. грн.).

В последние годы наблюдается низкая конкурентоспособность регионов на внешних рынках, возникла разбалансировка внутреннего рынка, экономического обмена между регионами, значительное сокращение выпуска за счет отраслей, изготовлявших продукцию конечного потребления (в первую очередь - машиностроение). Тесные экономические связи сохранились только между областями, где сконцентрирована металлургическая, угольная промышленность Украины и все необходимое для их функционирования, - Донецкой, Днепропетровской, Запорожской и Луганской. Именно они формируют наиболее мощную в стране финансово-промышленную группу, уже диктующую свои экономические и политические условия. Если учесть, что кардинальное изменение структуры собственности, которое повлияло на дифференциацию экономического развития на региональном уровне вследствие внедрения новых форм хозяйствования и уменьшение доли государственного сектора экономики, привело к невозможности непосредственного административного влияния местных властей на субъекты хозяйствования и потере рычагов прямого вмешательства власти в их деятельность, можно сделать выводы, кто и где является истинным хозяином региона.

Большинство регионов по специализации являются сырьевыми или производящими промежуточную продукцию, их экономический потенциал определяют одна-две отрасли. Основная часть валовой добавленной стоимости (40,8% в 2010 году) создается в трех регионах (г. Киев, Донецкая и Днепропетровская области), где проживает около 23% населения Украины.

В общеукраинском экспорте удельный вес четырех областей (Донецкой, Днепропетровской, Луганской и Запорожской) составляет половину - 53,8% - и состоит на 90% из экспорта руды, металлопродукции и продукции химической промышленности (минеральные удобрения). С учетом удельного веса импорта этих регионов следует отметить, что они экономически более тесно связаны с международными рынками, чем с национальным (однако в очень узком секторе - металлургии и отраслях, поставляющих сырье для нее). Доля же экспорта половины регионов не превышает 1% каждого из них.

Чрезвычайно негативное влияние на будущую структуру экономики большинства регионов Украины будет иметь увеличение региональной асимметрии по инвестициям в основной капитал. Ничего хорошего не обещают для национального производства и тенденции к размещению иностранного капитала. Так, в 2008 году 41,1% всех прямых иностранных инвестиций были размещены в Киеве, а в 2010 году на столицу приходилось уже 48,4%. В 12 регионах удельный вес прямых иностранных инвестиций не превышает 1% от общеукраинского показателя. Это преимущественно регионы с потенциальными (но не используемыми) возможностями развития сельского хозяйства и упадком промышленности, низким уровнем развития сектора услуг.

Аналогичная тенденция наблюдается в распределении кредитных ресурсов украинских коммерческих банков: половина кредитов, предоставленных субъектам хозяйствования, сконцентрирована в Киеве и Киевской области.

Экономика регионов по-разному адаптировались к произошедшим в последнее время изменениям, и это сказалось на региональных рынках труда.

По материалам выборочных исследований экономической активности населения, средненациональный уровень безработицы в начале 2012 г. составлял 7,9%, в начале 2011 г. - 8,1%, а в начале 2009 г. - 6,4%. В среднем в регионах предложение рабочей силы превышает спрос в 30 раз, в частности в Ивано-Франковской области - в 329, Волынской - в 137, Львовской - в 103 раза. От 20 до 50% безработных по регионам не работают более 1 года.

Но решение проблемы безработицы не очень влияет на развитие малого бизнеса в регионах. Доля занятых на малых предприятиях или в частном бизнесе людей не превышает в последние пять лет 6% от количества населения трудоспособного возраста. В прошлом году в 21 регионе насчитывалось от 4 до 6% трудоспособных лиц, занятых в малом бизнесе. Значительная часть высвобождаемой рабочей силы работает в неофициальном секторе экономики.

Важным показателем, характеризующим уровень жизни, являются доходы населения. Дифференциация совокупных доходов на душу населения между отдельными областями составляет более 3-х раз. Если чертой бедности считать официально установленный прожиточный минимум, то вне его в Украине в 2010 году проживало 30,7% людей, тогда как в 2008-м и 2009 гг. - около 23%. Сейчас разрыв в доходах на душу населения между отдельными областями (не считая Киева) составляет более 73%, хотя по международным стандартам он не должен превышать 20%.

Эти и другие критерии и должны определять основные подходы к решению острых региональных проблем.

Реформа межбюджетных отношений

Особое место занимает реформа межбюджетных отношений. Нынешней властью (чтобы задобрить региональный электорат) среди основных задач определены повышение финансовой независимости местных бюджетов и уровня финансовой обеспеченности делегированных полномочий, а также повышение расходной автономности местных бюджетов и эффективности использования бюджетных средств. Однако анализ первых лет выполнения этих обещаний обнаружил такие тенденции финансового обеспечения регионального развития, которые идут вразрез с озвученными целями.

Так нынешней системе территориального распределения бюджетных ресурсов Украины до сих пор присущ значительный системный изъян, заключающийся в отсутствии взаимосвязи между объемами поступлений в местные бюджеты и уровнем экономического развития региона. Дотационность большинства регионов Украины свидетельствует о том, что через межбюджетные трансферты государство осуществляет не только финансовое выравнивание состоятельности местных властей, но и, по сути, балансирует местные бюджеты, которые без трансфертов не смогли бы профинансировать расходы. Дотация финансового выравнивания предоставляется более 90% всех бюджетов в Украине. Такое большое количество дотационных бюджетов противоречит логике выравнивания, свидетельствует о чрезмерно централизованном сбалансировании местных бюджетов. Фактически при таком финансовом выравнивании речь идет не о создании равных условий для жизнедеятельности и развития в регионах и на местах, а, скорее, о централизованном покрытии разрыва между доходами и расходами местных бюджетов. При этом очевидно, что местные бюджеты (особенно областные) недостаточно обеспечены собственными финансовыми ресурсами. Поступления от дотаций выравнивания, даже если их объем определен прозрачной формулой, не должны быть основным источником доходов местных бюджетов в стране, которая декларирует принципы фискальной и административной децентрализации. В Украине же объем дотации выравнивания в отдельных местных бюджетах в несколько раз превышает объем закрепленных доходов, которые учитываются при определении межбюджетных трансфертов. Собственные доходы местных бюджетов на этом фоне выглядят вообще мизерными.

Таким образом, почти все регионы Украины получают из государственного бюджета выравнивающие межбюджетные трансферты в виде дотаций. При этом неравномерность в обеспеченности общественными благами по регионам не только сохраняется, но и имеет тенденцию к увеличению. Меры финансового выравнивания, проводимые правительством через систему межбюджетных отношений, неэффективны и по своей сути больше напоминают сбалансирование местных бюджетов. Система межбюджетных трансфертов не может эффективно решать задачи выравнивания, если все бюджеты являются дотационными.

В последние годы все регионы Украины получали дотации, доля которых в доходах местных бюджетов составила 46,3% в 2008 году и выросла до 48,8% в 2010 году и 52,3% - в 2011-м. Региональная структура дотационности регионов выглядит еще более угрожающе: в 2010 году доля дотаций увеличилась в структуре доходов 19 регионов, достигнув рекордных значений в Закарпатской, Тернопольской и Волынской областях - 72,3, 71,9 и 71,1% соответственно.

Таким образом, тотальная дотационность местных бюджетов Украины ставит под сомнение эффективность действующей системы финансового выравнивания, а значит можно сделать вывод, что построена она по распределительной схеме, в которой непонятными остаются вопросы определения «регионов-доноров» и «регионов-реципиентов». По сути, государство изымает значительную долю доходов, собираемых в регионах, а затем часть из них распределяет между бюджетами. Такая система создает значительные антистимулы для развития экономики регионов и не выполняет задачи финансового выравнивания. Богатые регионы становятся еще богаче, бедные - сравнительно беднее, и расстояние между этими полюсами постоянно увеличивается.

Чрезмерно высокая доля дотаций в структуре доходов местных бюджетов свидетельствует о высокой степени централизации финансовой системы Украины. Согласно выводам Счетной палаты Украины о выполнении Государственного бюджета Украины в 2011 году местные бюджеты в отчетном году выполнялись в условиях еще большего усиления централизации бюджетных ресурсов. Доля собственных и закрепленных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов уменьшилась на 3,2% - до 47,7% (в 2010 году - на 2,4%). В результате снижается уровень бюджетной самостоятельности местных органов власти и органов местного самоуправления.

Следует отметить, что в Программе экономических реформ на 2010-2014 гг. одним из индикаторов успеха реформы межбюджетных отношений определено увеличение доли собственных доходов в общем фонде местных бюджетов на 10% до конца 2014 года. Однако при нынешних тенденциях, когда доля таких доходов за 2010-2011 гг. уменьшилась более чем на 5%, достижение озвученной цели является маловероятным.

Еще одним индикатором успеха реформы межбюджетных отношений определено увеличение удельного веса общего фонда местных бюджетов в сводном общем фонде госбюджета до 50% к концу 2014 года. Однако динамика показателя доли доходов местных бюджетов в сводном бюджете не подтверждает намерений достичь указанного целевого ориентира: 2009 г. - 26,0%, 2010 г. - 25,6%, 2011 г. - 20,7%.

Анализ выявил, что местные бюджеты в Украине не имеют достаточного количества собственных финансовых ресурсов, и, соответственно, не способны в полной мере влиять на обеспечение развития территорий. А меры по выравниванию финансовой состоятельности местных властей целесообразно проводить только при создании условий для формирования финансовой самодостаточности регионов. Очевидно, что межбюджетные трансферты из государственного бюджета по своей сути не могут быть выравнивающими, поскольку они являются основным источником доходов местных бюджетов. Поэтому, по логике, в системе межбюджетных отношений в Украине должна происходить постепенная фискальная децентрализация путем увеличения финансовой состоятельности местных бюджетов и реформирования системы трансфертов с целью перехода от так называемых выравнивающих трансфертов к таким, которые бы стимулировали социально-экономическое развитие регионов.

В процессе децентрализации управления государством необходимо создание правовых и финансовых предпосылок в сфере самоуправления для регионов и территориальных общин. Поэтому при реформировании системы финансовых отношений регионов и центра важно обеспечить регионам такие условия функционирования, при которых бы они имели достаточный потенциал для расширенного воспроизводства и были экономически и бюджетно самодостаточными.

Наблюдается тенденция к сокращению самостоятельности местных бюджетов за счет увеличения доли централизованного управления. В большинстве местных бюджетов этот показатель не превышает 50%. При этом в рассматриваемый период была отмечена тенденция к росту удельного веса дотаций и субвенций в доходах местных бюджетов. Это свидетельствует о росте степени зависимости бюджетов от органов государственной власти.

Способность бюджетов самостоятельно финансировать собственные расходы снижается.

По нашему мнению, причиной бюджетной «самонедостатности» регионов являетсся как неэффективная деятельность местных органов власти по формированию собственной доходной базы, так и действующее нормативно-правовое ограничение финансовых возможностей регионов. Фактически местные бюджеты в Украине «самонедостаточны» априори. Согласно украинскому законодательству, за местными бюджетами закреплены источники поступлений, используя которые ни один регион не способен покрыть расходы без внешней помощи. Потенциальные возможности увеличения собственных налоговых поступлений являются очень ограниченными. Поступления в местные бюджеты мало зависят от уровня социально-экономического развития регионов. Кроме роста доходов граждан и развития мелкого бизнеса, ни один позитивный сдвиг не будет иметь ощутимого влияния на доходы местных бюджетов.

Поэтому можно утверждать, что современная система межбюджетных отношений Украины является чрезвычайно централизованной, негибкой и не способствует социально-экономическому развитию как отдельных территорий, так и государства в целом.

Интересной с точки зрения выявления потенциала бюджетной самодостаточности регионов является оценка финансовой состоятельности регионов. Сопоставление размеров доходов местных бюджетов при современной системе межбюджетных отношений с общими объемами аккумулирования бюджетных ресурсов через налоговые источники на их территории (включая поступающие в государственный бюджет) продемонстрировало, что количество регионов, в которых размеры собранных налогов, сборов и платежей превышали их местные бюджеты, является незначительным. Так, в 2008 году их было 11, в 2009 - 10, а в 2010 - только 6. Самый большой коэффициент извлечения налоговых ресурсов традиционно был отмечен в Киеве (где аккумулируется более 40% поступлений от НДС и налога на прибыль предприятий), Днепропетровской, Сумской и Полтавской областях.

Особое внимание привлекают тенденции налоговых поступлений в Донецкой области и их взаимосвязь с местными бюджетами. Так, в 2008 году в Донецкой области было мобилизовано на 7 561,6 млн. грн. больше, чем распределено через местные бюджеты. В 2009 году превышение объемов налоговых поступлений, собранных на ее территории, над объемами перераспределения финансовых ресурсов через местные бюджеты уже было незначительным, а потому «регионом-донором» в том году ее можно было считать только условно. А уже в 2010 году, по данным ГНА Украины, через местные бюджеты Донецкой области было перераспределено на 5 864,58 млн. грн. больше, чем собрано всех налогов, т.е. коэффициент соотношения указанных показателей составил 0,59, что соответствует уровню Ивано-Франковской области и является ниже показателей Винницкой и Волынской областей, традиционно считающихся реципиентами финансовой помощи. Такая ситуация возникла вследствие сокращения объемов налоговых поступлений, собранных на территории Донецкой области в Сводный бюджет Украины. Интересно, что на фоне общего увеличения объемов налогов, собранных на территории большинства регионов, в 2010 году, кроме Донецкой области, соответствующее уменьшение было зафиксировано еще в пяти областях, среди которых оказались и такие индустриальные центры как Запорожская и Луганская области.

Самые же высокие абсолютные показатели изъятия мобилизованных из налоговых источников в государственный бюджет финансовых ресурсов в 2010 году были зафиксированы в Киеве (40 057,85 млн. грн.) и Днепропетровской области (5 466,7 млн. грн.). Традиционно высокие показатели изъятия аккумулированных бюджетных ресурсов характерны для Харьковской, Полтавской и Сумской областей.

Еще в пяти регионах в 2008-м и 2009 годах и в восьми регионах в 2010 году доходы местных бюджетов были выше размера поступлений на их территории, но такое превышение было относительно небольшим и колебалось в пределах 25%. В остальных регионах объемы всех собранных на их территории налоговых ресурсов не превышали 75% бюджетов, а их способность самостоятельно финансировать дополнительные полномочия ныне представляется призрачной. Интересно, что самые большие объемы превышения доходов местных бюджетов областей по их налоговой состоятельности были зафиксированы, кроме таких традиционно дотационных областей, как Закарпатская, Тернопольская и Черновицкая, еще в АР Крым. Показательной в 2008-2010 гг. является закономерность уменьшения количества регионов с высоким бюджетным потенциалом (с 11 до 6 регионов) при одновременном увеличении количества регионов, в которых налоговые ресурсы значительно меньше их бюджетов (с 11 до 13 регионов, включая Донецкую область).

Первоочередные задачи регионального развития

Главной задачей реформирования регионального развития государства должно стать создание региональной демократии как системы, эффективно и последовательно предоставляет возможность стране со сложной региональной структурой, территориальными общинами с различным культурно-языковым составом жить в гармонии и экономическом благосостоянии.

На первый план развития регионов должны быть выдвинуты такие экономические цели, которые могут стимулировать приток финансовых ресурсов, инвестиций в наиболее динамично развивающиеся регионы, которые способны максимально ускорить рост национальной экономики, а также реструктуризацию хозяйства отдельных регионов. Важным является создание новой системы управления коммунальным сектором экономики при участии региональных и местных органов власти, реформа финансово-бюджетной и налоговой системы в соответствии с нуждами регионов. Необходимы совершенствование практики территориального планирования и программирования, разработка государственных целевых программ развития отдельных регионов и территорий, в частности средне- и долгосрочного территориального планирования, что станет важным фактором повышения роли местных бюджетов как структурного элемента в системе такого планирования; формирование новой системы управления государственным сектором с четким определением роли и места местных органов власти в управлении государственной собственностью.

Думаю, не следует отбрасывать такой важный фактор региональной политики, как экономическое районирование, выделение крупных экономических районов, которые имеют важное значение при комплектовании самодостаточных территориальных формирований и станут основой будущего видоизмененного административно-территориального устройства государства. В Совете по изучению производительных сил Украины НАН Украины использовалась сетка экономических районов в составе: Донецкого, Карпатского, Южного, Подольского, Полесского, Приднепровского, Восточного и Центрального (в составе которого целесообразно выделять столичный округ - Киев). Комплексный анализ хозяйства этих районов и их территориальных различий, а также глубокий анализ наиболее важных и специфических для каждого из них проблем может быть основой для прогнозирования развития социальных процессов и экологической ситуации, поиска путей решения структурных преобразований их хозяйственных комплексов в перспективе.

Важное значение должно приобрести развитие депрессивных регионов, некогда характеризовавшихся высоким развитием промышленно-производственного потенциала и довольно развитой инфраструктурой. При этом объектом поддержки со стороны государства должны стать не региональные управленческие структуры, а население и предприятия. Необходимо обеспечить оказание целенаправленной государственной поддержки регионам, отдельным территориальным общинам, страдающим от структурных преобразований, а также слаборазвитым территориям, социально-экономические показатели которых существенно ниже средних по стране.

Новую динамику следует придать развитию малых монофункциональных городов, структурную основу которых составляют одно-два предприятия. Сейчас малых городов в Украине насчитывается 352, из них с монопромышленной структурой производства - 122. В малых городах проживает 19% городского населения Украины. На фоне общей тенденции к уменьшению количества населения в Украине в малых городах наблюдается как положительный естественный прирост населения (1,1-1,3%), так и значительный прирост (1,7-3,6%) за счет миграции. Учитывая фактическую остановку производства, такие города должны стать объектами особой государственной поддержки.

На ближайший период угрожающим может быть рост численности безработных в сельской местности (сельским районам необходимо предоставлять статус слаборазвитых). В Украине насчитывается 28 450 сельских населенных пунктов, в которых проживает более 14 млн. человек. Трудоресурсный потенциал с учетом возрастного состава и коэффициентов трудовой активности превышал 9,5 млн. человек, или в среднем по 334 человека на село. Спрос на сельскохозяйственную работу не превышает 2,5 млн. человек, а в 2012 году ожидается 1,7 млн., т.е. незанятыми будут практически двое из трех трудоспособных. Экспертные оценки занятости сельского населения, имея негативный тренд, требуют соответствующей демографической и социально-экономической политики на селе. Уровень предложения рабочей силы может существенно превысить спрос, а потому потребует программ противодействия безработице, в том числе через расширение частного фермерского хозяйства и его трудоемких отраслей.

Важное значение имеет усовершенствование системы межбюджетных отношений, которое должно базироваться на создании экономически и финансово самодостаточных низовых административно-территориальных единиц - территориальных общин, которые должны стать основой бюджетной системы.

В этом аспекте позволю себе остановиться на двух проблемах самодостаточности: финансовой и пространственной. Все страны в мире строят политику местного самоуправления, исходя из того, что земля и другие объекты недвижимости являются местными экономическими ресурсами. Они и определяют базу экономической самодостаточности. Земля является главным материально-финансовой базой местного самоуправления.

Вместе с тем в Украине территориальные общины теряют средства из-за недостаточного уровня владения этими землями, а именно вследствие слабости наполнения местных бюджетов от платы за землю, правового отсутствия норм и механизмов по взиманию налога на недвижимость, поступления от сборов за договоры купли-продажи недвижимости и земельных участков и т.п.. Кроме того, отсутствие рынка земли препятствует развитию экономической системы на региональном и местном уровнях.

Земля, находящаяся в собственности территориальных общин, должна стать экономическим активом и использоваться местными властями не для обогащения отдельных чиновников, а для развития территориальной общины. В развитых странах с этой целью создают специальные компании по управлению активами, в которые община через органы местного самоуправления может входить в качестве акционера. Такие компании наиболее эффективным и прозрачным способом осуществляют проектное управление развитием и обладают инструментарием профессионального управления рациональным использованием территориальных активов.

Основной тенденцией должен быть рост удельного веса поступлений от платы за землю в структуре общих поступлений в местные бюджеты. Следует активизировать деятельность органов местного самоуправления по внедрению и развитию рынка земли.

Основным источником формирования необходимых средств должна быть земельная рента, которая должна поступать в фонды района и налогообложения доходов. Поэтому ключевым направлением государственной политики в этом вопросе является полное обеспечение занятости сельского населения. Уже сейчас в сельской среде 53% практически безработных, лишившихся работы по найму. Занятость в частном крестьянском хозяйстве составляет не более 16% от потенциала. Сезонный характер работы хозяйств товарного земледелия является отрицательным фактором. Иными словами, уровень занятости тут может составлять 45-47%. Поэтому проблемы формирования местных бюджетов и занятости переплетаются. Их решение является сложным и многовекторным. Парадигмой развития может быть рост занятости сельского населения в результате разработки отдельных социальных программ. Особого внимания заслуживает развитие сельской кооперации по производству и сбыту продукции животноводства, огородничества, садоводства. Зонами особой заботы должны стать регионы Полесья, Карпат, засушливой степи Причерноморья и т.д. Они требуют не только финансовой помощи, но и перераспределения в их пользу определенной части земельной ренты.

Вымирающие села и заброшенные хозяйства товарного земледелия нужно включать в приоритетные программы предпринимательства и рынка земли. Но новые модели хозяйствования для разных регионов должны быть разными. Если в степных районах можно привлечь к рынку земельных ресурсов в пределах 35-40% земель, то для Подолья, Прикарпатья или Полесья - не более 20-25%. Приоритетной должна быть модель, которая базируется на частном предпринимательстве в конкурентной среде и аренде земельных участков. Для этого необходимым условием является сплошной учет земель и институциональный земельный банк.

Дискуссионными являются сейчас место и роль в системе региональной политики вопросов территориальной организации власти и развития местного самоуправления. Анализ зарубежного опыта показывает, что эти проблемы преимущественно относят к конституционным реформам и вопросам государственного строительства. Необходимы конструктивные научные наработки по поэтапной трансформации государственного устройства Украины в сторону повышения роли регионов в решении вопросов социально-экономического развития, дальнейшей децентрализации управления путем как деконцентрации, так и передачи или делегирования отдельных функций исполнительной власти органам местного самоуправления, функционирующих как на региональном, так и на местном уровнях. В перспективе возможно проведение реформы системы административно-территориального устройства посредством увеличения низовых административно-территориальных единиц, приведение их границ в соответствии с территориальными общинами - субъектами права на местное самоуправление, - что позволит существенно уменьшить количество таких субъектов и сформировать самодостаточную территориальную общину. Пришло время начать серьезную работу в направлении поэтапной федерализации государства и конституционной смены всех институтов, которые могут быть задействованы в этом процессе.

Обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления должно предусматривать формирование первичного субъекта местного самоуправления - самодостаточной территориальной общины, которая бы обладала материальными и финансовыми ресурсами, достаточными для реализации задач и функций, возложенных на нее Конституцией и законами Украины. Это обусловит на определенном этапе изменение конституционного природы органов местного самоуправления областного уровня - из органов, которые представляют общие интересы территориальных общин сел, поселков и городов, областные советы могут трансформироваться в представительские органы территориальной общины области, что предусматривает создание исполнительных органов областных советов и наполнение их компетенции путем постепенной передачи отдельных полномочий из ведания областных государственных администраций, а это должно сопровождаться передачей кадров, соответствующих материальных и финансовых ресурсов.

Конечно, экономический успех реформ может значительно облегчить решение региональных проблем. Кроме того, передача власти субнациональным единицам не является необходимым условием для решения региональных проблем, нужны четкие и справедливые правила игры в отношениях «центр-регионы», формирование высокой культуры взаимоотношений, четких правил преемственности власти на региональном уровне.

Закономерность глобализации и регионализации отражает реальную действительность развития экономических отношений. Вместе с тем, эти процессы сопровождаются значительными негативными последствиями для цивилизации в целом и отдельных государств и регионов в частности. Глобализация и регионализация выступают как всемогущая сила, порождающая чрезвычайно острые проблемы, которые необходимо учитывать при размещении производительных сил и развития экономики Украины и ее регионов.

Геоэкономический потенциал может обеспечить Украине надлежащее место в мировом хозяйственном комплексе, стать базой для разработки перспективных планов развития и размещения ее производительных сил. Важно своевременно и сполна воспользоваться этим, чтобы не потерять нынешние конкурентные преимущества. Сделать это очень непросто даже с помощью свободного рынка. Поэтому поиск возможностей обеспечить выгоду от глобализации, превратить глобализованную рыночную силу в продуктивную для национальной экономики, комплексно используя комбинацию глобализации с региональной самодостаточностью и обеспечением национальных интересов, - это чрезвычайно сложная теоретическая и практическая задача для развития и размещения производительных сил и региональной экономики.

Оценивая важность геополитического положения Украины, ее природно-ресурсный и человеческий потенциал, все очевиднее становятся, с одной стороны, ее потенциальная способность к самостоятельности и самодостаточности, а с другой - заинтересованность ключевых мировых игроков в навязывании ей таких сценариев развития, которые будут способствовать достижению их целей в решении общецивилизационных проблем мирового развития. Однако эти цели не всегда будут лежать в плоскости интересов Украины, а реализация соответствующих сценариев развития вряд ли позволит сформировать целостную самодостаточную национальную хозяйственную систему. Опыт становления хозяйств разных стран доказывает, что только ориентация на собственные пути развития за счет максимального использования внутренних ресурсов может быть эффективной и нацеленной на реализацию интересов конкретного народа. Одновременно государство не может оставаться закрытым и быть лишенным всякого влияния из извне. Перспективы его развития заключаются в сохранении собственных традиций и особенностей воспроизводящих процессов и открытости к инновациям во время адаптации к изменяющимся условиям жизнедеятельности.

В связи с этим необходимо определить стратегию партнерства в различных отраслях экономики, политики и социальной сферы с субъектами мирохозяйственных отношений.

В нынешней ситуации необходимо вхождение как Украины в целом, так и ее отдельных регионов в определенные экономические блоки, поскольку это позволяет обеспечить собственное развитие на базе объединения сил и координации деятельности. При этом в Украине должна быть сформирована система управления рациональным использованием собственных ресурсов, которая была бы адекватной современным механизмам развития мировой экономики и, в частности, финансового пространства.