Досудебное расследование коррупционных преступлений: прокуратура и НАБУ — противостояние или сотрудничество?

Заметки Постороннего на страницах Конституции и законов и о практике их применения в Украине.

В последнее время, как в Украине начали расследовать коррупционные преступления, мы периодически наблюдаем вспышки противостояния (недоразумения?) между Генеральной прокуратурой (ГПУ), ее структурным подразделением Специализированной антикоррупционной прокуратурой (САП) и Национальным антикоррупционным бюро (НАБУ).

Ожидаем еще и начала деятельности нового органа досудебного расследования преступлений - Государственного бюро расследований (ГБР).

В чем причина такого противостояния или недоразумения? Попробуем диагностировать причины болезни и найти ответ на данный вопрос, не вдаваясь в детали и нюансы юридической терминологии и доктринального толкования законодательства, регулирующего деятельность этих важных государственных органов правосудия.

Как удалось выяснить из официальных документов - писем-запросов руководства Генеральной прокуратуры в отдельные университетские кафедры правосудия; научно-экспертных доктринальных выводов (часть из которых стала публичной) этих юридических коллективов, основные проблемы, возникшие в отношениях упомянутых уважаемых государственных учреждений, можно обозначить толкованием ТРЕХ моментов относительно применения отдельных положений Конституции Украины, Закона "О прокуратуре" и Уголовного процессуального кодекса Украины.

1. Реализация права прокуроров, следователей и детективов на начало досудебного расследования заявлений и сообщений о содеянных уголовных коррупционных правонарушениях и внесение соответствующих сведений в Единый государственный реестр досудебного расследования.

2. Определение подследственности, т.е. реализации права органов досудебного следствия (в нашем случае - НАБУ) на осуществление процессуальных следственных действий как на начальном этапе досудебного расследования, так и на его дальнейших этапах.

3. Допустимость добытой во время досудебного расследования информации (показаний, документов, вещей, следов и орудий совершения преступления и т.п.), которая должны стать или не стать в судебном процессе доказательством совершения/несовершения преступления конкретным лицом (лицами).

Для того, чтобы должным образом диагностировать возникшие проблемы и попытаться найти обоснованные ответы на очерченные вопросы, нужно, на мой взгляд, обратиться к толкованию содержания положений Конституции и законов Украины, которые непосредственно касаются этих направлений и видов деятельности прокурора и следователя (детектива), а также в определенной мере - следственного судьи.

Анализ положений указанных законодательных актов, уже действующих включительно с последними изменениями в них, по моему мнению, неопровержимо свидетельствует о том, что там не все так однозначно и понятно, как должно было бы быть в правовом государстве с должным уровнем правовой культуры и юридической техники. Речь идет о правилах написания законов, которые должны быть понятны любому гражданину (в том числе и тому, который не имеет специального юридического образования).

Досудебное расследование уголовных коррупционных правонарушений (преступлений) действующим законодательством Украины (соответствующим профильным законам и Уголовному процессуальному кодексу Украины) возложено на детективов НАБУ. Прокурорский надзор (контроль) над деятельностью детективов НАБУ в форме процессуального руководства досудебным расследованием - на Специализированную антикоррупционную прокуратуру, которая в свою очередь является структурным подразделением ГПУ. Деятельность прокуратуры Украины (включительно с ГПУ и САП) регулируется Конституцией Украины, Законом Украины "О прокуратуре" и в части досудебного расследования преступлений - Уголовным процессуальным кодексом Украины.

Анализ этих законодательных актов позволяет прийти к выводу, что у них есть существенные разногласия и неопределенность относительно функций и полномочий органов прокуратуры и НАБУ в сфере именно досудебного расследования, которые, к сожалению, до этого времени не устранены (?!).

Так, в положении Конституции (ст. 131-1 в Разделе "ПРАВОСУДИЕ") одной из ЧЕТЫРЕХ конституционных функций прокуратуры определены "организация и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение согласно закону других вопросов во время уголовного производства, надзор за негласными и другими следственными и сыскными действиями органов правопорядка".При этом в тексте статьи нет даже упоминания о прокурорском надзоре за деятельностью органов досудебного расследования.

Вместе с тем в Законе Украины "О прокуратуре" (ст. 2) одной из четырех функций прокуратуры определены "надзор за соблюдением законов органами, которые ведут оперативно-розыскную деятельность, дознание, досудебное следствие".Зато упоминание о процессуальном руководстве досудебным расследованием содержится лишь в части 3 ст. 43 этого закона, которая посвящена "основаниям для привлечения прокурора к дисциплинарной ответственности"(?).

А согласно Уголовному процессуальному кодексу Украины (ч. 2 ст. 36), прокурор "...осуществляет надзор за соблюдением законов во время проведения досудебного расследования в форме процессуального руководства досудебным расследованием...".

Таким образом, можно констатировать, что Конституция Украины и два профильных закона, которые регулируют деятельность прокуратуры и прокуроров, неодинаковы как по терминологии, так и по смыслу, поскольку термины "надзор", "организация", "руководство" не являются тождественными и могут толковаться заинтересованными сторонами уголовного производства по-разному, что и происходит на практике. Ведь надзор - это внешнее наблюдение и контроль над определенным видом деятельности, которые объединены с полномочиями прекращать и предотвращать нарушения установленных правил и порядка. Организация - это координирование деятельности определенных ресурсов (человеческих в частности) для оптимизации (повышения уровня эффективности) деятельности для достижения поставленной цели. Руководство - это управление деятельностью и соответствующая ответственность за ее результаты.

Законодатель, на мой взгляд, каким-то образом смог объединить в полномочиях одного должностного лица - прокурора - по меньшей мере ДВЕ несовместимые функции: процессуальный надзор и процессуальное руководство, оставив еще одну функцию - организацию - между двумя другими, что и приводит на практике к необоснованным промедлению и нарушению здравого смысла и разумных сроков в досудебном расследовании преступлений, и как следствие - к неэффективной деятельности всей системы.

Проблема начала досудебного расследования уголовных правонарушений и соответствующей регистрации этой деятельности в ЕРДР надумана и вызвана, на мой взгляд, а также по мнению следователей и прокуроров, с которыми приходилось общаться по этому вопросу, несколькими взаимосвязанными аспектами их деятельности.

Во-первых, это ненадлежащий уровень профессионализма в оценивании заявления или сообщения о содеянном уголовном коррупционном правонарушении для определения наличия оснований для внесения соответствующей информации в ЕРДР и начала досудебного расследования.

Во-вторых, наличие у следователей (детективов) и прокуроров чувства ответственности за принятие процессуального решения. Процессуальная самостоятельность и независимость следователя прокурора, предусмотренная действующим законодательством, имеет сугубо декларативный характер, поскольку положение законов, определяющих их полномочия, часто носят противоречивый и неоднозначный характер. К этому добавляется система вертикальной административной и процессуальной подчиненности и зависимости следователей и прокуроров как внутри своих структур, так и вне их. Это приводит к тому, что они боятся, что их накажут за любую ошибку, даже если она существенно не влияет на сам процесс досудебного расследования. Практика их деятельности абсолютно подтверждает этот вывод. Мне рассказывали случаи, когда прокуроры, которые входят в одну группу процессуальных руководителей, проводят жеребьевку на спичках, чтобы определить, кому из них выпадет подписывать "сообщение о подозрении" и, соответственно, понести наказание, если окажется, что подозрение необоснованное (?!). Они боятся всего: необоснованного подозрения, ошибочной предварительной квалификации действия, отсутствия судебной перспективы, оправдательных судебных приговоров, ссор между руководителем прокуратуры, начальником полиции и председателем суда, следствием чего может быть намеренное препятствование принятию того или иного решения либо подписанию официального документа и т.п. (по собственному опыту могу подтвердить, что влияние таких ссор на эффективность деятельности подчиненных этих руководителей имеет многолетнюю традицию - еще со времен СССР, а возможно, и раньше).

В-третьих, неоднозначны и бюрократизированы по сути и форме отчетность и оценивание следователей и прокуроров по результатам деятельности. Желание высших руководителей отчитываться с наилучшими показателями, выговоры, снятие премий, перемещение с должности на должность, а то и увольнение с работы - это плата рядовых работников за возможное ухудшение формальных показателей их персональной деятельности и деятельности органа в целом. Они не хотят такой платы и потому сами - добровольно или под принуждением (давлением, влиянием) начальников - рисуют красивые показатели, закрывают производства, не вносят данные в ЕРДР и т.п.

Подчеркиваю, что все эти ТРИ аспекта взаимосвязаны и отрицательно сказываются на эффективности и результатах досудебного расследования преступлений. Есть еще и другие...

Вопрос подследственности уголовных производств, т.е. определение, какой территориальный или специальный орган (в нашем случае - НАБУ) досудебного расследования должен и имеет право осуществлять такое расследование, четко и однозначно урегулированное УПК Украины. Соответствующему прокурору (включительно с генеральным) законом предоставлено лишь право на определение территориальной (район, город, область) подследственности. У прокурора соответствующего уровня есть также право передавать материалы уголовного производства от одного следователя другому в пределах одного следственного органа при условии, если прокурор установит невозможность одного из них эффективно расследовать преступление или же его личную заинтересованность в результатах такого расследования.

Специальный орган досудебного расследования (НАБУ) имеет лишь "предметную" подследственность, т.е. его детективы расследуют определенные виды уголовных преступлений, предусмотренных Уголовным и Уголовным процессуальным кодексами, независимо от территории, на которой они были совершены. Право любого прокурора или следователя, которому поступило заявление или сообщение о внесении информации в ЕРДР, на проведение первоочередных следственных действий (обзор места события, задержание установленного сразу после совершения преступления подозреваемого, немедленный обыск) не должны нарушать "подследственность", а только способствовать быстрому и эффективному реагированию на само событие правонарушения с целью его прекращения и изобличения подозреваемого лица. Немедленно после проведения таких первоочередных действий собранные материалы должны быть переданы следователю и процессуальному руководителю по надлежащей подследственности. Таковы философия и содержание современного уголовного процесса! Остальное - от лукавого.

С вопросом подследственности непосредственно связанна проблема ДОПУСТИМОСТИ собранной в ходе досудебного следствия доказательной информации (доказательств). Она однозначно решена в действующем УПК, в теории уголовного процесса и не может толковаться по-другому. Не вдаваясь в детали этой теории, замечу, что допустимыми в судебном процессе являются только доказательства, собранные надлежащими органами досудебного следствия (территориальными и предметными - по соответствующему составу преступления) и способом, предусмотренным законом. Какие-либо споры и дискуссии по этому вопросу неуместны и не отвечают принципу законности как составляющей конституционного принципа верховенства права. Доказательства, признанные судом на основании УПК недопустимыми, не принимаются во внимание при принятии обвинительного или оправдательного приговора.

Обращение руководства ГПУ к научным коллективам уголовных процессуалистов некоторых университетов с просьбой дать научно-экспертное доктринальное толкование указанных вопросов позволяет высказать допущение, что оно продиктовано желанием прокуратуры научно обосновать случаи ее незаконного препятствования и вмешательства в деятельность НАБУ, а в дальнейшем и других органов досудебного следствия. Кроме того, думаю, что прокуратура пытается сформулировать научное обоснование для своей правовой позиции во время предоставления суду доказательной информации, собранной прокурорами и ее следственным аппаратом (который частично еще работает) с нарушением предписаний действующего УПК. Могу также предположить, что руководство прокуратуры таким образом пытается любым способом, в том числе и через механизмы процессуального руководства, сохранить за собой если не функцию досудебного расследования, то реальное влияние и даже давление на процесс и результаты досудебного расследования преступлений - особенно коррупционных.

Основательное ознакомление с двумя научно-экспертными выводами (соответствующих кафедр КНУ им. Тараса Шевченко и ЛНУ им. Ивана Франко) позволяет прийти к выводу, что они несколько по-разному осуществили доктринальное толкование рассмотренных здесь законодательных актов. Львовская школа процессуалистов обосновала свой однозначный вывод (ссылаясь на научные исследования), который подтверждает и мое видение неправомерности вмешательства ГПУ в деятельность НАБУ относительно допустимости доказательств и определения подследственности уголовных производств. Вывод киевских процессуалистов, не опровергая законодательных положений и давая им отчасти неоднозначное толкование, опирается лишь на Положение о порядке ведения ЕРДР, утвержденное приказом ГПУ №139 в редакции от 6 апреля 2016 г., а также на Инструкцию о порядке ведения единого учета в органах полиции заявлений и сообщений о содеянных уголовных правонарушениях и других событиях от 6 ноября 2015 г. Ссылаясь на положение этих документов, киевские ученые, на мой взгляд, пытаются неким образом обосновать для ГПУ возможность нарушать законодательные предписания и неправомерно вмешиваться в деятельность НАБУ (возможно, и других органов досудебного следствия?), адресуя принятие окончательного решения судебным инстанциям и завуалированно в определенной степени оправдывая нынешнюю позицию ГПУ в этих вопросах.

Справедливости ради приведу заключительную фразу из вывода ученых КНУ им. Т.Шевченко: "Надо отметить, что научная оценка приведенной практической ситуации, которая дается, не является основанием для проведения юридически-значимых действий и принятия правоприменимых решений, поскольку представляет собой результат доктринального толкования положений уголовного процессуального законодательства и не является актом официального толкования законодательства".

Следует заметить, что упомянутые выше документы, на которые опираются авторы второго вывода, являются подзаконными актами и не должны искажать букву и дух законов и Конституции. К сожалению, вынужден подчеркнуть, что, по нашей "традиции", большинство подобных нормативных актов органов центральной власти (ГПУ тут не исключение, есть еще Налоговая и Таможенная службы и т.п.), которые должны содержать механизмы и процедуры реализации положений законов, наоборот, часто искажают их и усложняют их применение.

И это большая проблема нашей правовой системы.