Децентрализация власти и территориальная целостность в свете конституционных ценностей

Демократический дискурс и конституционная реформа

Ход разработки законопроекта о внесении изменений в Конституцию Украины противоречив и неоднозначен, учитывая угрозы государственному суверенитету и территориальной целостности Украины.

Первоочередными требованиями к процессу реализации учредительной власти являются прозрачность и наглядность. То есть к процессу внесения изменений или ревизии Конституции должен быть привлечен максимально широкий круг экспертного сообщества и все значимые срезы общественности. Если по вопросам прав человека Конституционная комиссия действует довольно прозрачно, то о других направлениях - реформе судейства и децентрализации власти - этого не скажешь.

В частности, большинство представителей экспертных кругов, формирующих общественное мнение (public opinion), узнали о содержании проекта Закона о внесении изменений в Конституцию Украины из предварительного заключения Венецианской комиссии.

Правда, примерно за месяц до этого в регионах состоялось обсуждение процесса укрупнения территориальных общин с целью заложить принципы деятельности самодостаточных общин, которые будут в состоянии предоставлять качественные и доступные управленческие услуги.

16 июля текущего года Верховная Рада приняла постановление, согласно которому направила законопроект о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти в Конституционный суд для предоставления заключения о его соответствии статьям 157 и 158 Конституции.

Конституционный суд в этом году уже давал заключение о конституционности законопроекта об отмене института неприкосновенности депутатов парламента и введения института функциональной неприкосновенности судей.

Это заключение выделяется рекордным количеством особых мнений судей. В них судьи подчеркивали, что конституционное ограничение относительно пересмотра положений Конституции непосредственно связано не только с официальным объявлением, например, военного или чрезвычайного положения, но и с тем, что в условиях фактических военных действий на Востоке страны довольно сложно достичь консенсуса и принять взвешенное стратегическое решение.

Поэтому весьма интересным будет мнение Конституционного суда о толковании вопроса государственного суверенитета и территориальной целостности Украины, о чем речь пойдет ниже.

В случае предоставления Конституционным судом положительного заключения конституционный законопроект подлежит одобрению большинством общего состава Верховной Рады. С этим не должно было бы возникнуть проблем, поскольку постановление о направлении законопроекта в Конституционный суд одобрили 288 народных представителей.

Однако в случае внесения некоторых изменений в текст законопроекта на стадии предварительного одобрения он не может быть одобрен сразу на следующей сессии парламента. Для этого потребуется еще одно заключение Конституционного суда - в статье 159 Конституции четко указано, что Верховная Рада не может рассматривать конституционные законопроекты без положительного заключения Конституционного суда.

Только с соблюдением этих формальных процедур парламент может окончательно одобрить законопроект о внесении изменений в Конституцию в части децентрализации власти по крайней мере 300 голосами депутатов.

То есть принятие конституционного законопроекта требует наличия высокой степени консенсуса в обществе и среди политических институтов. А это проблематично в условиях фактического распада правящей коалиции.

Конституционный законопроект №2217а и конституционные ценности

Наряду с человеческим достоинством как основополагающей нормой национальной правовой системы (ст. 3) в Конституции (ст. 157) определены три фундаментальных ценности, которые ни при каких обстоятельствах не могут быть предметом ревизии, - права и свободы человека, суверенитет и территориальная целостность Украины.

Правило "трех фундаментальных ценностей" пронизывает суть процесса реализации учредительной власти. Оно даже ограничивает, как это ни парадоксально, учредительную власть народа - ведь народ не может быть самоубийцей и отказаться от собственной государственности. Плоды фактической безгосударственности, отказ от идентичной конституционной традиции Украина пожинала в свое время в виде ГУЛАГа, Голодомора, массовых депортаций и т.п.

Все это нужно иметь в виду при принятии судьбоносных решений.

Законопроект предусматривает введение вместо председателей местных государственных администраций института префектов, что, очевидно, заимствовано из французского права. Хотя недавно еще велись дебаты об целесообразности введения института государственного урядника. Что же касается меня, то я склоняюсь к институту воеводы, что лучше отвечает отечественной конституционной традиции.

Введение института префекта предусматривает усиление института президента на местах, поскольку назначает префекта и увольняет его с должности президент по представлению правительства. Получается, что префекты на местах олицетворяют так называемый дуализм исполнительной власти: ответственны они перед президентом, а подотчетны и подконтрольны правительству.

В странах, где существуют аналогичные институты, таких должностных лиц назначает и увольняет с должности национальное правительство после соответствующих консультаций с региональными советами. Ведь именно правительство должно обеспечивать управляемость на местах - в частности через префекта или аналогичный институт.

Префект, согласно законопроекту, имеет право останавливать действие актов органов местного самоуправления (ОМС) с одновременным обжалованием их в административном суде. Это довольно сомнительное решение проблемы. Лучшим вариантом было бы отдать вопрос об остановке действия актов ОМС на усмотрение административного суда в случае, если эти акты грубо нарушают права и свободы человека, государственный суверенитет и территориальную целостность страны.

Кроме того, полномочия префекта замещают, в сущности, прокурорскую функцию общего надзора. Относительно этого в законопроекте вообще отсутствуют поправки к пункту 5 статьи 121, которые сами собой напрашиваются. Внеся их, можно было бы избавиться от советского атавизма в правовой системе. Возможно, это уже домашнее задание рабочей группы Конституционной комиссии по вопросам правосудия?

В общем, институт префекта предназначен для обеспечения законности на местах, однако процедура назначения и освобождения его от должности, порядок обжалования им актов ОМС не отличаются достаточной правовой четкостью, что само по себе является источником потенциальных конфликтов.

Дальше. Законопроектом № 2217а предусмотрена реконструкция местного самоуправления: вводятся региональные и субрегиональные управы - исполнительные комитеты при областных и районных советах соответственно.

Вообще законопроект ставит весьма далекоидущую цель, которую, как показывает зарубежный опыт, сложно реализовать за несколько лет. Во Франции административно-территориальная реформа вынудила Шарля де Голля уйти в отставку, потому что французы, по его мнению, недостаточно поддержали его законодательные инициативы. Начав реализацию этой реформы в 1968 г., французы вышли на финальный ее этап лишь примерно в 1986-м - с введением нового административного уровня - департаментов, а также региональных правительств, создаваемых соответствующими советами.

Точно так же длительную эволюцию претерпела реформа местного управления в Польше.

Опыт зарубежных реформ местного самоуправления показывает, что критически важным в этом процессе является обеспечение передачи полномочий из центра на места с соответствующей передачей материальных и финансовых ресурсов.

На сегодня местное самоуправление в Украине реально ограничено в ресурсах. В частности, не действует принцип повсеместности местного самоуправления, согласно которому юрисдикция общины распространяется на всю территорию расселения ее жителей, которая включает не только земли населенного пункта, но и все земли, необходимые для нормальной жизнедеятельности общины. Исключение могут составлять лишь некоторые категории земель (национальные парки, заповедники, земли стратегических объектов или природоохранные зоны).

В то же время текст законопроекта в этом отношении содержит коллизии, поскольку в статье 133 употреблен термин "община", а в статье 140 - уже "территориальная община". По этому поводу заметим, что пока Конституционный суд еще не сформулировал правила целостного толкования Конституции, поэтому именно сейчас у него есть благоприятная возможность отшлифовать технику юридического толкования и судебной аргументации.

Позитив, что наконец районные и областные правительства могут создавать региональные правительства - исполнительные комитеты соответствующих советов, которые им подотчетны и подконтрольны. Законопроектом вводится принцип субсидиарности, который ограничительно толкуется как распределение полномочий между уровнями местного самоуправления - общины, района и региона. Но в европейской правовой традиции принцип субсидиарности предусматривает инициативность, осуществление властных полномочий максимально приближенно к жителям, а передачу их на более высокую ступень - только с учетом масштабности задач или нехватки ресурсов и по схеме: местное самоуправление (субъект федерации) - национальное государство - сверхнациональное объединение.

Принцип субсидиарности касается основ национального суверенитета, который определен в статьях 1 и 157 Конституции. Поэтому положение части четвертой статьи 143 следует прописать более функционально в распределении полномочий и ресурсов между государством и местным самоуправлением. Вместе с тем заметим, что в отличие от прошлогоднего конституционного законопроекта, хотя и в видоизмененной форме, но сохранено положение о сути содержания полномочий органов местного самоуправления - и в этом законопроект выигрывает.

Порядок регулирования публично-правовой ответственности ОМС довольно противоречив. Например, 180-дневный срок для проведения досрочных выборов в местные советы чрезмерен, вполне достаточно 60- и даже 45-дневного. При этом сомнительными представляются полномочия парламента назначать досрочные выборы, поскольку существует угроза блокирования их назначения по политическим мотивам. Вполне достаточно, чтобы проведение досрочных выборов объявлял суд в случае принятия решения о досрочном прекращении полномочий местного совета или сельского, поселкового, городского головы.

Так же решение о досрочном прекращении полномочий местных органов власти может принимать административный суд по иску префекта (или урядника, или воеводы) или Кабинета Министров в случае совершения ОМС актов, посягающих на суверенитет, территориальную целостность и национальную безопасность Украины, или систематического нарушения прав и свобод человека. Прерогативы президента в инициировании такого рода исков чрезмерны и непропорциональны, хотя формально они опираются на конституционные ценности.

В свою очередь напрашивается идея признания права жителей общин, районов и регионов или их объединений обращаться в Конституционный суд по поводу нарушения прав местного самоуправления со стороны государственных органов. В этом аспекте законопроект тесно связан с конституционным реформированием правосудия.

Государственный суверенитет и минские договоренности

Теперь - о вопросе, который касается суверенных решений Украины и добросовестного выполнения ею положений международных договоров.

В разделе "Заключительные и переходные" предусмотрена особенность вступления в силу законопроекта, который на сегодня направлен в Конституционный суд для предоставления заключения о его соответствии статьям 157 и 158 Конституции.

Законопроектом, по сути, предусмотрено начало воплощения новой модели местного самоуправления только в результате муниципальных выборов, которые запланировали провести в октябре 2017 г. Вместе с тем замещение местных государственных администраций префектами и исполкомами районных и областных советов предусмотрено по крайней мере до конца февраля
2018 г. Как видим, муниципальные выборы, которые состоятся осенью этого года, запланированы, собственно, как промежуточные - как выборы своеобразного переходного этапа.

В этой же плоскости следует рассматривать уже печальноизвестный пункт 8 переходных положений, в силу которого "особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом".

Юридическая техника изложения такого рода правил, имеющих характер предостережения, не свойственна переходным положениям конституций.

Напомним, что переходные положения определяют особенности вступления в силу отдельных предписаний правовых актов, порядок формирования новых органов власти вместо старых властных институтов и прекращение деятельности последних, наложение на органы власти обязанностей по реализации новых гарантий прав человека и т.п.

В то же время через "Переходные положения" предостережения пункта 8 этих положений имплементируют пункт 11 и соответствующее примечание Минского соглашения-2 в конституционный текст как неотъемлемую часть материальной части Конституции Украины. Очевидно, что здесь вопрос заключается в степени суверенности принятия решений Украиной и юридической силы международных договоров.

По этому поводу напомню, что согласно статье 9 Конституции Украина дает согласие на обязательность международных договоров только в случае, если они не противоречат Конституции. Также международные договора выполняются Украиной в строгом соответствии с конституционными ценностями, принципами и нормами.

В отличие от Закона об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, действие которого предусмотрено на трехлетний срок (осенью один год из этого срока уже истекает), пунктом 11 Минского соглашения-2 предусмотрено принятие постоянно действующего законодательства о порядке осуществления местного самоуправления в этой части Украины.

Так каким должно быть законодательное решение в свете конституционных ценностей и принципов?

Указанный выше законопроект следует наполнить конкретным содержанием по восстановлению конституционного порядка, введению специального административного режима восстановления административного порядка и объявить амнистию лицам, не совершавшим преступлений против человечности и мира. И в завершение внести изменения в раздел ХХ Уголовного кодекса, приведя его положения в соответствие с международными обязательствами Украины по борьбе с преступлениями против человечности и мира.

В целом парламент обладает широкой свободой действий по собственному усмотрению относительно добросовестного выполнения международных обязательств в свете конституционных ценностей и принципов. Они должны толковаться в рамках герменевтического круга сложных обстоятельств отстаивания суверенитета и территориальной целостности Украины.