О способности государства к самозащите, или Обеспечение конституционного порядка в условиях войны

Как только война становится реальностью, всякое мнение, не берущее ее в расчет, начинает звучать неверно.

Альбер Камю

Сегодня национальные государства находятся в состоянии кризиса, что обусловлено неравномерным распределением ресурсов и доступом к ним, а также разными целевыми и ценностными ориентирами, требующими согласования по множеству разнообразных процедур.

Трансформация идеи национального суверенитета, сформированной по Вестфальской системе 1648 г., влияет на характер и содержание властных решений, которые не всегда соответствуют требованиям верховенства права, т.е. основам юридической определенности, уважения к достоинству и правам человека, обеспечению баланса публичных и частных интересов. Внутренней слабостью государства, как отмечал Гуго Гроций, пользуются соседи, враждебно настроенные к своему неприятелю. Поскольку речь идет о довольно агрессивной среде отстаивания и обеспечения суверенитета и территориальной целостности Украины, прав и свобод человека как основоположных ценностей конституционного порядка, то проблему эту следует решать комплексно.

Чрезвычайные юридические режимы и модели обеспечения конституционного порядка

К вопросу обеспечения конституционного порядка с помощью силовых средств в Украине довольно длительное время относились прохладно. Хотя идея правовой защиты конституции лежит в основе концепции органического конституционализма, и в ней вопрос силовых, чрезвычайных юридических средств конституции всегда стоял на центральном месте, хотя бы из соображений гражданского контроля над полицией, армией и спецслужбами. В действительности эти вопросы стоят в повестке дня по крайней мере со времен прихода в начале 1930 г. к власти нацистов в Германии, как и установление коммунистического режима в Советском Союзе. Именно на использование сети подрывных организаций с их просоветской риторикой и ценностями позднее опиралась Российская Федерация, пытаясь дестабилизировать обстановку на Юго-Востоке Украины. Поэтому основными инструментами обеспечения конституционного порядка рассматривают институты военного и чрезвычайного положения. Такие институты предусматривают определенные ограничения прав человека и основоположных свобод на ограниченный период времени и применяются только на основании соответствующего закона. Однако Андраш Шайо подчеркивает, что "ограничения прав, введенные под флагом защиты строя, могут с таким же успехом подорвать конституционную систему, как и ее противники".

Применение правил, направленных на защиту суверенитета и территориальной целостности, сопровождаемое ограничением прав человека, приобретает новое звучание ввиду новых конфликтов, продолжающихся на Востоке Украины и в Сирии. Этим конфликтам присуще использование парамилитарных формирований, которые, с точки зрения юридической определенности, следует рассматривать как агентов государств, ведущих подрывную деятельность или имеющих целью насильственное изменение конституционного порядка. Это может сопровождаться провозглашением идеологии или политических целей, отрицающих идеи толерантности, гражданского мира, свободы, равенства, прав человека, демократии и верховенства права, составляющие основу современного конституционализма. С помощью каких юридических средств тогда можно этому противостоять, защищая ценности конституционализма?

Проблема выбора оптимальной модели защиты конституционного порядка усложняется противоречивым, на первый взгляд, пониманием идей защиты прав человека, которые якобы посягают на основы государственности.

Исполнительная модель предусматривает огромную ответственность исполнительной власти за введение чрезвычайных мер, а в случае доминирования в этом процессе парламента - имеет место парламентская модель, если же процесс принятия решений осуществляется под судебным контролем - это судебная модель. В то же время введение экстраординарных юридических режимов должно реализоваться в довольно сжатые сроки, поскольку основания для его введения могут составлять необратимую и прямую угрозу жизнеспособности нации. Поэтому в большинстве стран склоняются преимущественно к исполнительной, а немного реже - к парламентской модели обеспечения конституционного порядка в рамках экстраординарных режимов его защиты. Следует отметить, что в Украине действует парламентская модель с присущими ей преимуществами и недостатками. Реализовывая определенную модель защиты конституции с помощью чрезвычайных мер, следует объединять средства парламентского и судебного контроля. Но с управленческой точки зрения и соображений прекращения и устранения непосредственной и безотлагательной жизненной угрозы нации, наиболее оптимальной является исполнительная модель с элементами судебного контроля.

Прерогативы президента Украины при применении чрезвычайных юридических режимов

Народ физически не способен каждый раз реализовывать право на сопротивление тирании в случае принятия несправедливых законов, поскольку это противоречит природе политической активности и самой динамике правоотношений. Поэтому такое право реализуется сравнительно редко и только при исключительных обстоятельствах. Использование главой государства своих дискреционных полномочий для урегулирования конституционного кризиса или применение силовых средств защиты конституции возможны при соблюдении требований парламентского и судебного конституционного контроля.

Такие прерогативы президента Украины формулируются из его арбитражных функций, определенных в рамках ч. 2 ст. 102 Конституции Украины с помощью юридической конструкции "гарант". Принятие президентом Украины необходимых мер в экстраординарных обстоятельствах должно соответствовать следующим требованиям: а) принятие мер в рамках правовых актов; б) меры должны быть адекватными и не ограничивать чрезмерно права и свободы человека (пропорциональность); в) меры должны быть оперативными, своевременными и иметь целью защиту суверенитета и территориальной целостности; г) принятие других мер по достижению этих целей не даст надлежащего эффекта; д) эти меры должны немедленно стать предметом судебного контроля.

При существовании неотвратимой и непосредственной угрозы суверенитету и территориальной целостности Украины, правам и свободам человека президент Украины может принять указ о введении военного положения на территории Украины или в отдельных местностях. Для этого он немедленно созывает Совет национальной безопасности и обороны Украины с привлечением председателя Верховной Рады с целью проведения консультаций и определения мер, необходимых для возобновления конституционного порядка и национальной безопасности. Таким образом, СНБО становится своеобразным мозговым центром, который, по результатам обсуждения на его заседании, генерирует проекты решений, какие меры надо принять для обеспечения конституционного порядка, и в каких пределах допустимо ограничение прав и свобод человека. Решения СНБО по этим вопросам утверждаются указом президента. В течение двух дней Верховная Рада собирается на сессию и принимает решение по одобрению или отклонению указа президента.

Однако эта система имеет определенные недостатки, о чем свидетельствует реакция на агрессию РФ. Ведь можно наделить президента прерогативами издать указ о введении военного положения после его обсуждения и принятия на заседании СНБО. Такой указ должен быть передан главой государства в КСУ для предоставления вывода, существуют ли основания для объявления соответствующего правового режима, и не будут ли введенные меры посягать на сущностное содержание прав и свобод человека. Суд мог бы предоставить вывод немедленно, но не позднее, чем через 10 дней, начиная со дня, следующего после обращения президента Украины. В то же время президента можно обязать отчитаться о принятых мерах и состоянии соблюдения прав и свобод человека в Верховной Раде через месяц, по результатам чего парламент принял бы решение о прекращении действия чрезвычайного режима или продолжении его действия на определенный срок. Такие вещи требуют воплощения путем внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины.

Парламентский контроль при осуществлении чрезвычайных юридических режимов

Выделяя роль парламента в обеспечении верховенства конституции, Джулиан Кокотт и Мартин Каспар делают ударение на ряде полномочий и процедур парламента, владеющего высочайшей степенью представительства народа. По Джону Локку, решение кризисных ситуаций и обеспечение конституционного порядка заключается не столько в борьбе между органами власти, сколько в досрочных парламентских выборах. Поэтому потенциал парламента как органа представительства нации не является полностью практически реализованным.

Исходя из этого, в сфере национальной безопасности и обороны должен активизироваться профильный комитет ВР Украины. Его деятельность должна сосредоточиться на таких направлениях: а) обеспечение разработки законодательства, касающегося оборонно-военной сферы, таким образом, чтобы закон гибко регулировал основные аспекты в сфере НБиО; б) осуществление парламентского контроля над правовыми актами МО и Генштаба с точки зрения гарантий прав и свобод человека; в) объявление, по представлению президента, состояния войны и заключения мира, принятие его решения об использовании Вооруженных сил Украины (ВСУ) и других воинских формирований в случае агрессии против Украины; г) принятие решения о предоставлении военной помощи другим государствам, о направлении подразделений ВСУ в другое государство или о допуске подразделений вооруженных сил других государств на территорию Украины; д) осуществление контроля над соблюдением прав и свобод человека в деятельности ВСУ, Генерального штаба ВСУ, СБУ, Службы внешней разведки; е) решение вопросов относительно ассигнований из Государственного бюджета на оборонно-промышленный комплекс и развитие ВСУ, СБУ, СВР и других спецподразделений и контроль над использованием соответствующих средств.

Парламентский контроль может осуществляться периодически путем: 1) предоставления ежемесячных отчетов профильному комитету парламента о соблюдении прав человека и основоположных свобод в сфере НБиО; 2) периодических слушаний в профильном комитете парламента о состоянии обеспечения НБиО в Украине; 3) ежегодных слушаний на пленарном заседании ВР по вопросам НБиО. Если вопросы касаются государственной тайны, то такие подлежат рассмотрению в режиме закрытого заседания. Из анализа законов об обороне и о правовых режимах военного и чрезвычайного положения видно, что в этой части они нуждаются в конкретизации в соответствии с требованиями Закона о Регламенте Верховной Рады. Требует детализации и вопрос об объявлении и прекращении состояния войны, поскольку данный вопрос пока урегулирован слишком огульно, что не соответствует требованиям юридической определенности как составляющей верховенства права.

Судебный конституционный контроль при осуществлении чрезвычайных юридических режимов

По словам Кэсса Санстейна, важной составляющей верховенства конституции является обеспечение легитимности деятельности конституционных судов. Как пишет Катарина Собота: "Гарантированная законом судебная защита от несправедливости со стороны государства означает не больше и не меньше, чем то, что государство должно признавать собственную правовую погрешность". Поэтому я выделил бы следующие легитимные критерии защиты конституции средствами конституционной юстиции: 1) как независимое и беспристрастное учреждение конституционная юстиция проверяет обоснованность решения о введении состояния обороны, военного или чрезвычайного положения; 2) должна существовать специальная процедура проверки обоснованности решений относительно оснований для введения упомянутых правовых режимов, учитывая реальную угрозу жизнеспособности нации (в течение 5–10 дней); 3) к процессу принятия таких решений КСУ должен привлекать омбудсмена и представителя профильного парламентского комитета; 4) целью таких мер должно быть обеспечение конституционных ценностей - достоинства, прав и свобод человека, суверенитета и территориальной целостности Украины.

С точки зрения балансирования конституционных ценностей, именно КСУ играет решающую роль в определении допустимых ограничений прав и свобод человека, которые не посягали бы на их сущностное содержание. В отдельном мнении к выводу КСУ №1-в/ 2016 судья Станислав Шевчук подчеркнул, что "хотя военное или чрезвычайное положение в Украине официально не введено, Конституционный Суд Украины в Выводе должен был бы обратить внимание на наличие кризисной ситуации в обществе и выработать критерии допустимости внесения изменений в Конституцию Украины в условиях общественной опасности, на что указывает ч. 2 ст. 157 Конституции Украины". Сквозь их призму должны проверяться меры, принятые при чрезвычайных правовых режимах, в частности через принцип пропорциональности. Эти меры должны базироваться на законе, быть необходимыми в демократическом обществе и адекватными относительно конституционных целей: сбалансированного функционирования власти, призванной защищать права и свободы человека.

Кроме указанного, согласно действующей Конституции Украины, запрещается создание особых и чрезвычайных судов (ст. 125.6), что автоматически означает запрет создания военных судов. Судебный контроль над действиями военных является важной составляющей гарантий прав человека и основоположных свобод и надлежащего функционирования гражданской службы во время чрезвычайных правовых режимов, что и составляет сущность военного права.

Конвенционная война и "гибридная" война в конституционном ракурсе

Состояние войны в законодательстве регулируется в общих чертах, поскольку в ст. 85 Конституции упоминается о полномочии Верховной Рады относительно принятия указа президента об объявлении состояния войны, и немного детальнее об этой процедуре речь идет в ст. 4 Закона об обороне. Но состояние войны - не одно и то же, что военное положение, ведь здесь может идти речь о процедурах объявления или прекращения войны, в частности путем заключения мира. С этой точки зрения, законодательство об обороне Украины и режимы военного и чрезвычайного положения являются проблемными в аспекте юридической определенности и правомерных ожиданий, особенно в плоскости обязанности государства защищать права человека.

Под конвенционной войной следует понимать ведение государствами обычных войн, правила и порядки которых регулируются международным гуманитарным правом и военным правом. Эта система испытала трансформацию после террористической атаки 11 сентября 2001 г., вследствие чего в США был принят Патриотический акт, направленный на предотвращение и борьбу с терроризмом. Патриотический акт регулирует ряд оперативных мер, в частности электронное наблюдение, оперативное наблюдение в Интернете, предоставление информации о клиенте, негласных осмотрах и обысках, предоставлениях информации Большого жюри разведке, обмен информацией между спецслужбами, предоставление информации о финансовых операциях, миграционном контроле, превентивном задержании иностранцев, усилении санкций и изменении срока давности привлечения к уголовной ответственности.

Этот вопрос имеет принципиальное значение для выяснения ряда проблем, связанных с деятельностью российских милитари-прокси в ОРДЛО, а также гарантиями конституционного порядка Украины. В этом плане довольно печальную роль сыграло отсутствие достаточной институционной памяти и способности органов государства предотвращать и устранять потенциальные угрозы, связанные с подрывной деятельностью против суверенитета и территориальной целостности Украины, а также против прав и свобод человека.

Например, Пьер Эллиот Трюдо, отец нынешнего премьер-министра Канады Джастина Трюдо, занимая в свое время пост премьер-министра, в ответ на применение Фронтом освобождения Квебека методов террора для достижения сепаратистских целей, поддержал идею введения военного положения. Поскольку возникла реальная угроза столкновений и массовых беспорядков, а также, чтобы сохранить территориальную целостность Канады, в провинцию Квебек для поддержания правопорядка были введены федеральные войска. Если сравнить с Украиной, то похожие обстоятельства, без учета событий, связанных с аннексией Крыма, наступили с массовым избиением участников мирного митинга в Донецке 13 марта 2014 г., а также похищением и убийством 17 апреля 2014 г. депутата городской рады Славянска Владимира Рыбака, отстаивавшего территориальную целостность Украины.

Рассматривая дела Иляшку и другие против Республики Молдова и Российской Федерации, Мозер против Республики Молдова и Российской Федерации, ЕСПЧ сформулировал требование, согласно которому государство должно принять все необходимые меры к возобновлению конституционного порядка на территориях, которые по определенным причинам неподконтрольны ей в течение определенного периода времени. Вместе с тем было указано, что в случае фактического контроля над этой территорией со стороны другого государства путем политической, экономической и социальной ее поддержки, ответственность ложится на страну, которая поддерживает незаконные формирования или непосредственно ими руководит.

Эндрю Монаган подчеркивает, что РФ постепенно перешла на новый концепт войны, который сегодня называют "гибридной войной", и который воплотился в военном конфликте с Украиной. Т.н. гибридной войне присуще использование различного рода асимметрических средств для достижения тактических и стратегических целей политики России, среди которых одна из основных - сдерживание влияния Запада в системе коллективной безопасности. Кроме того, концепт гибридной войны будто бы легко подходит к западным дебатам об увеличении роли спецподразделений и стратегических коммуникаций в конфликте. Это не меняет кардинально позитивных обязанностей государства обеспечивать нормальное функционирование гражданских служб и милитарную защиту прав и свобод человека. Но проблема заключается в надлежащем законодательном определении полномочий компетентных органов, организации и порядка их деятельности в условиях состояния войны, военного или чрезвычайного положения.

Экономическая война

Экономические войны крепко вошли в арсенал подрывной деятельности против государств, которых рассматривают как потенциальных соперников на мировом рынке, или для снижения обороноспособности государств, рассматриваемых в экзистенциальном, почти по Карлу Шмитту, смысле в качестве врагов. В целом Украина входит в мировую систему коллективной безопасности, основу которой сейчас составляет нераспространение ядерного оружия и сдерживание расширения обычных видов вооружения. Для страны таких масштабов, как Украина, этих гарантий недостаточно. Поскольку Украина не является государством-системой, то для обеспечения национальной безопасности ей необходимо интегрироваться в определенные системы коллективной безопасности, которые разделяют ценности прав человека, свободы, демократии, верховенства права и надлежащего правления.

Залогом этого также должны были бы служить положения Будапештского меморандума 1994 г., в котором за ядерное разоружение Украине предоставлялись гарантии неприкосновенности ее суверенитета и территориальной целостности со стороны США, Великобритании и Российской Федерации, к которым позднее присоединились Франция с КНР. В соответствии с его положениями, в случае экономического давления на Украину могут быть задействованы механизмы консультаций с государствами-гарантами. Но Украина ни разу не воспользовалась этими механизмами во время экономических войн между Украиной и Россией в 2006-м и 2009-м гг. по поводу цены купли-продажи природного газа. Ссылка на декларативный характер Будапештского меморандума является лукавством, поскольку этот прецедент - просто опасен, после чего будет сыпаться мировая система нераспространения ядерного оружия. Это уже не фигли, да и государствам-системам следует задуматься над трансформацией системы коллективной безопасности, поскольку она может распасться, как карточный домик.

Институционный аспект экономических войн состоит в структуре (олигопольной или конкурентной) национальной экономики, степени ее открытости, гарантиях экономических свобод, эффективности защиты конкуренции и ограничении монополизма. Ведя экономические войны, как правило, используют олигопольную структуру экономики и ориентацию традиционного внешнего рынка сбыта собственных товаров и услуг. Такой институционной проблемой, частично нерешенной до сих пор, является преимущественно сырьевая структура экономики Украины и ее завязанность на рынки РФ, что давало возможность российскому правительству использовать экономические эмбарго на определенные товарные позиции и шантажировать ценами на энергоносители для принятия украинским правительством выгодных решений. Этому служили институции и традиционные связи внутри Украины, оставшиеся после коллапса Советского Союза, и их сети в качестве своеобразных агентов влияния на уровне как принятия законов, так и принятия решений публичной администрацией по экономическим вопросам. В частности, своеобразную роль агентов влияния России сыграли сети, сохранившиеся от структур КПСС и впоследствии ставшие основанием для организации приватизации имущества за символическую цену и разного рода политических проектов.

В аспекте глобализации экономические войны призваны сохранить традиционно выгодное ориентирование национальных рынков на глобальных актеров, что используется для проникновения заинтересованных транснациональных корпораций на национальные рынки и осуществления влияния на процесс принятия юридических решений определенного государства. Это выливается в использование суверенных заимствований как инструмента влияния на характер законодательства и правительственных решений, примером чего является дело по иску трастовой компании The Law Debenture Trust Corporation PLC о взыскании долга на сумму 3 млрд долл. США с Украины. Состояние платежного баланса страны может использоваться для шантажа с целью влияния на содержание правовых актов, вследствие чего уровень ее суверенности существенным образом снижается.

Кибервойна

Первой кибервойной условно можно считать хакерскую атаку на официальные сайты органов власти и учреждений по обслуживанию в Эстонии в апреле 2007 г. Она проявилась в увеличении в четыре раза трафика запросов на сайты парламента, государственных и банковских учреждений, средств массовой информации, доступ к которым таким образом был ограничен. В связи с этим 90% банковских транзакций провести было невозможно. Поэтому в НАТО расследовали причины и ход такого рода кибератак и в мае 2008 г. создали Объединенный центр передовых технологий киберобороны НАТО и полицию защиты кибербезопасности. Предметом кибератак является порядок деятельности властных учреждений и объектов критической инфраструктуры атакованного субъекта. Поэтому программное обеспечение объектов критической инфраструктуры требует особого внимания и киберзащиты, поскольку кибератаки могут существенно влиять на стабильность национальной экономики и деятельность властных учреждений в целом.

Сфера ІТ может стать потенциальным направлением парализации эффективности государственного управления, потому что множество запросов на серверы органов публичной власти способно заблокировать их деятельность на определенный период. В целом, в российской системе национальной безопасности считают, что с помощью определенных несиловых методов - подрывной деятельности, коррупции, дезинформации, дезориентации - можно добиться желаемых результатов без единого выстрела.

Одна из последних кибератак в июле 2017 г. на ряд государственных и частных учреждений, в частности Государственную фискальную службу, банковскую сферу, почту и энергетическую систему вирусом DOS/Petya.A имеет неопределенную природу, с учетом непостоянного характера киберпространства как такового. С точки зрения обычной инфраструктуры, например стратегически важные заводы и фабрики, кибератаки на программное обеспечение и серверы учреждений можно сравнить по результатам со своего рода бомбардировкой. С точки зрения кибербезопасности, деятельность органов публичной власти и учреждений критической инфраструктуры должна обслуживаться через защищенное программное обеспечение. В случае определенных разногласий или конфликтов с государством, являющимся объектом атаки, существует реальная угроза взлома информации с ограниченным доступом, имеющей стратегическое значение для развития государства. Следует также говорить о разработке собственного программного обеспечения на базе имеющихся платформ, с учетом их совместимости и фактора взаимодополняемости компонентов. При любых обстоятельствах, в сфере киберправа имеют значение конституционные гарантии свободы выражения взглядов, свободы научной и творческой деятельности, нерушимости приватности и частных данных, защиты конфиденциальной информации и государственной тайны.

Информационная война

В основе информационной войны лежит манипуляция с подачей информации, дозированием подачи или вообще ее искажением. В эпоху ІТ это может сыграть чуть ли не решающую роль, по крайней мере на первом этапе обычной войны, в дезориентации и деморализации противника. В частности, последние дискуссии относительно гибридной войны инициировали много обсуждений т.н. "серой зоны" между войной и миром и российскими асимметрическими вызовами, такими как экономическая манипуляция, мощная дезинформация и пропаганда, содействие гражданскому неповиновению, даже использование хорошо оснащенных парамилитариев для подрыва деятельности государственных учреждений. Это также подтверждается исследованиями в сфере социального взаимодействия, согласно которым их матрица продуцирует средневзвешенный выбор участников.

Примером информационной войны даже за рубежом служит дискуссия о степени влияния на результаты президентских выборов США Украины и Российской Федерации. В ответ на обвинение относительно вмешательства российских спецслужб в президентскую кампанию США 2016 г. стала нагнетаться мысль о возможном влиянии на американские выборы со стороны правительства Украины. Как отмечает Джозеф Най, хотя информационная война не является новостью, благодаря кибертехнологиям она становится более дешевой, быстрой и эффективной, ее труднее разоблачать и легче отрицать. С точки зрения последствий, российская информационная война во время президентских выборов в США 2016 г. в некоторой мере оказалась успешной, немного повлияв на их ход, но она оказалась провальной с точки зрения создания "мягкой силы".

Обмен информацией, коммуникативные связи много значат для современной государственности, поскольку надлежащая коммуникация дает возможность принимать адекватные властные решения в ответ на разного рода общественно-политические раздражители и проблемы. Маркерами здесь могут выступать даже социальные сети, доказавшие особенности хода президентской избирательной кампании в США в 2016 г., или недавние парламентские выборы в Германии. В частности, специалисты предвидели победу Трампа за три недели до дня выборов, работая с системой Emotive, с помощью которой анализируются эмоции в социальных сетях. Эта система построена на лингвистическом анализе в поисках ключевых слов и фраз, передающих эмоции.

Итак, продолжается трансформация природы приватности, формирование новой тактики и стратегии защиты персональных данных, а также конфиденциальной информации и государственной тайны. Частные лица должны четко осознавать, что, используя разного рода социальные сети и информационные платформы, они таким образом дают согласие на доступ к определенным персональным данным. И эти данные могут послужить источником манипуляций.

Средства восстановления конституционного порядка на оккупированных территориях Украины

Существуют разные подходы к решению проблемы освобождения оккупированных территорий. В июне в отечественных медиа был опубликован проект закона "Об особенностях государственной политики по восстановлению государственного суверенитета Украины над временно оккупированными территориями в Донецкой и Луганской областях". Следует также отметить, что 2 августа Конгресс США принял Закон, согласно которому кодифицировал имеющиеся санкции США против РФ за акты агрессии против Украины и ввел новые меры в этом направлении.

Здесь я выскажу некоторые соображения о содержании проекта закона об обороне и обеспечении суверенитета и территориальной целостности Украины. Прежде всего, закон этот должен содержать четкие процедурное и институционное требования согласно критериям ясности закона, выработанным в практике ЕСПЧ и Венецианской комиссии. Это важно с точки зрения легитимности действий государства в порядке самообороны и jus ad bellum в смысле ст. 51 Устава ООН.

Во-вторых, закон должен конкретизировать положение Регламента парламента относительно парламентского контроля в сфере НБиО, а также применение президентом чрезвычайных полномочий в рамках деятельности СНБО и как Верховного Главнокомандующего.

В-третьих, согласно общепризнанным принципам международного права, положений международных договоров и jus cogens, определять положительные обязанности государства Украины по защите и восстановлению прав и свобод украинцев от действий агрессора в лице РФ и ее государственных агентов в лице незаконных вооруженных формирований.

В-четвертых, нужно четко урегулировать процедуры отчетности и парламентского контроля для формулирования определенных процедурных и институционных механизмов восстановления суверенитета и территориальной целостности Украины.

В-пятых, следует иметь в виду, что законы должны содержать алгоритмы принятия властных решений, а не только простой перечень властных полномочий. Это вообще системный недостаток наших законов, поскольку они бедны на правовое регулирование процедур.

В-шестых, должны быть комплексно и четко определены полномочия и процедуры привлечения к ответственности агрессора и виновных лиц, совершивших военные преступления и преступления против человечности. Сейчас нужно без промедления привести в соответствие раздел ХХ Уголовного кодекса в этой части, поскольку в этом плане относительно Украины можно применить разве что положение Римского устава.

В завершение, в законе необходимо также четко определить, в каких границах допускается ограничение конституционных прав и свобод, потому что, фактически, речь идет о состоянии войны, которое упоминается в Конституции. И это можно привязать к правовому режиму военного положения, хотя это и не является одним и тем же. Тем более что в законе нужно определить, кроме того, особенности объявления состояния войны и заключения мира, урегулировать отдельные аспекты ведения обычной войны, а также информационной, экономической войн, кибервойны и т.п. При этом следует помнить об обеспечении сущностного содержания прав человека и баланса между свободой и безопасностью.

Вопрос обеспечения надлежащего правления на освобожденных от оккупации территориях

Восстановление суверенитета и территориальной целостности Украины предусматривает разные меры: юрисдикционные, дипломатические, политико-правовые, чрезвычайные. Юрисдикционные меры предусматривают подачу исков против агрессора - РФ, действиями которой нанесен вред правам и свободам жителей Украины, ее окружающей среде, экономике и оборонно-промышленному комплексу, с использованием всех международных юрисдикций.

Дипломатические меры предусматривают работу по меньшей мере в двух направлениях: 1) проведение консультаций и переговоров в рамках коллективной безопасности с использованием инструментов Генеральной Ассамблеи и Совета безопасности ООН, Международного суда ООН, ОБСЕ, Совета Европы, процедуры консультаций согласно Будапештскому меморандуму и т.п.; 2) ведение переговоров о прекращении агрессивных действий РФ против Украины, освобождении и возвращении Крыма под контроль Украины, прекращении финансовой и организационной поддержки парамилитарных структур и незаконных формирований в ОРДЛО и выводе собственных подразделений с временно оккупированных территорий.

Политико-правовой механизм урегулирования украино-российской войны заключается в применении санкций против РФ за акты аннексии Крыма, преследование национальных меньшинств в Крыму и поддержку незаконных формирований в ОРДЛО. Применение санкций - один из факторов изменения агрессивной внешней политики РФ к соседям и возможности настроиться на более цивилизованные рельсы международного сотрудничества.

Чрезвычайные меры предусматривают применение мощностей Вооруженных сил Украины, Сил спецопераций ВСУ, Национальной гвардии МВД, Службы безопасности Украины для восстановления суверенитета и территориальной целостности Украины, по образцу операции "Буря" по восстановлению территориальной целостности Хорватии 4–7 августа 1995 г.

Указанные меры могут определенным образом комбинироваться, их объединение может способствовать достижению цели - восстановлению конституционного порядка на временно оккупированных территориях Украины. В этом плане критически важной является ратификация Украиной Римского устава.

Формирование конституционно-административных параметров новой модели местного самоуправления в ОРДЛО заключается не столько в изменении конституционных положений, - Конституция содержит довольно гибкий механизм. Процесс формирования самодостаточных громад с надлежащей передачей полномочий и соответствующих ресурсов местной публичной власти должен проходить в большей степени на уровне законодательства и административной практики.

Без принятия указанных мер крайне сложно говорить о восстановлении административной, экономической, социальной, культурной инфраструктуры ОРДЛО, и им будет грозить стагнация как проблемной точке Восточной Европы. На освобожденных территориях также необходимо будет вводить переходный режим правления на определенный разумный период времени для нормализации деятельности публичной администрации и качественного обеспечения гражданских и политических прав жителей региона. Не исключено, к тому же, что с целью предотвращения дальнейших сепаратистских интенций придется принимать решение о прекращении существования Донецкой и Луганской областей в действующих административно-территориальных границах.

Отсутствие надлежащего законодательного регулирования новейших аспектов ведения войны, в частности кибервойны, экономической, информационной, потенциально грозит параличом критической инфраструктуры государства и, фактически, может лишить государство способности отстаивать собственный суверенитет и территориальную целостность. Исходя из этого, очень много значат стратегическое планирование на случай разных сценариев развития событий вследствие акта агрессии против Украины и надлежащее законодательное обеспечение решительного отпора потенциальному противнику с целью защиты конституционного порядка. Для этого Украина должна гибче интегрироваться в системы коллективной безопасности и углублять их в рамках своего регионального развития.